Зазвичай обговорення децентралізації ведеться довкола кількісних показників: динаміки створення об’єднаних територіальних громад, обсягів їхніх бюджетів, частки «децентралізованого» населення тощо. Вкупі з відомостями про конкретні кейси успіху та неуспіху ці показники дають уявлення про темпи реформи й, головне, про те, яким чином вона змінює життя українців. Цілком зрозуміло, що не всі ОТГ будуть самодостатніми просто тому, що наша периферія уражена економічною, соціальною та демографічною кризою, подолати яку подекуди неможливо в принципі. Але крім цього децентралізація матиме й політичні наслідки, передбачити які непросто. З одного боку, об’єднані територіальні громади можуть стати школою, де українці масово здобуватимуть навички демократії та самоврядування. А з другого — спущені на місцевий рівень повноваження та ресурси можуть узурпувати місцеві еліти, скориставшись ними для посилення власного політичного статусу. Враховуючи теперішню ситуацію, такий сценарій украй небажаний не лише з погляду розбудови місцевої демократії чи подолання корупції, а й із міркувань національної безпеки. Щоб цього не сталося, поряд із децентралізацією центральна влада мусить оголосити похід проти місцевих князьків та баронів.
Теза про те, що Україна є надто централізованою країною, була вельми сумнівною і до реформ, а тепер і поготів: у цьогорічному держбюджеті частка місцевих бюджетів уже перевищила 50%. Як повідомляють у Міністерстві регіонального розвитку, доходи на місцях зросли з 67 млрд грн у 2014-му до 231 млрд у 2018-му, тобто у 3,4 раза. 2019-го вони мають збільшитися до 291 млрд грн. А з урахуванням державної підтримки, за словами очільника міністерства Геннадія Зубка, у розпорядженні місцевої влади буде близько 652 млрд грн. Не треба пояснювати, що ці ресурси за умови ефективного використання сприятимуть не лише вирішенню проблем у регіонах, а й зростанню авторитету їхніх розпорядників, тобто керівництва на місцях. А він, як твердять соціологи, і без того стабільно перевищує авторитет центральної влади. У 2018-му з-поміж державних та політичних інститутів найбільшу довіру (одразу після Збройних Сил України) мали органи місцевої влади, яким довіряли 18,4% громадян. Причому це не найкращий результат: позаторік показник сягав 28%. Для порівняння: президентові, уряду та Верховній Раді у 2018-му довіряло відповідно лише 7,8%, 7,2% та 4,7% українців (Фонд «Демократичні ініціативи»). Звичайно, в абсолютному вимірі названі цифри не є аж такими значними, проте в умовах тотальної зневіри вони цінний ресурс, за який мусить боротися столичний політикум.
Читайте також: Українцями народжуються чи стають?
Оскільки влада — не лише чинна, а й будь-яка попередня — має хронічні проблеми з рейтингами, вона повинна шукати підтримки на місцях, особливо в передвиборчий час. Звичайно, центральна влада й сама має в розпорядженні чимало важелів впливу на вибори і виборців. Приміром, ЦВК може нарізати округи, враховуючи інтереси тих чи інших політичних сил, не кажучи вже про відверті фальсифікації. Таке в історії України вже бувало, а один раз навіть привело до Помаранчевої революції. Крім того, влада може задіяти на місцях державні ресурси. Приміром, у 2012-му на округ № 47, що на Донеччині, пролився цілий золотий дощ: уряд виділив близько 70 млн грн на ремонт шкіл, газифікацію, оновлення вокзалу тощо. Чому? Бо в цьому окрузі йшов на парламентські вибори син тодішнього прем’єр-міністра Олексій Азаров. Завдяки цьому, видаючи зроблене на особисті здобутки, Азаров-молодший набрав 76% голосів і потрапив до Верховної Ради. Однак без підтримки місцевої влади провернути таку операцію було б дуже важко, а всупереч її волі взагалі нереально. Хоча б тому, що ефективно використати кошти, виділені з Києва, в обхід місцевої влади просто неможливо. Тож на успіх Азарова-молодшого працював не лише тодішній уряд, а й регіональні адміністративно-політичні структури Партії регіонів.
За наявності міцних зв’язків на місцях можна обійтися й без значних фінансових вливань. Яскравий приклад — Юхим Звягільський, єдиний депутат Верховної Ради усіх (!) скликань. Його успіх відтворювався в тій самій місцевості на Донеччині (з 1998 року округ № 45), де він щоразу здобував блискучу перемогу над декоративними опонентами, хоча округ не вирізнявся навіть елементарним благоустроєм. Секрет успіху в тому, що Звягільський є поміж патріархів донецького вугільного клану — одного з найсильніших регіонально-корпоративних угруповань СРСР, а потім і незалежної України (докладніше див. Тиждень, № 20/2018). У різний час він був і керівником, а потім власником Шахти імені Засядька (до речі, міститься якраз на території округу № 45), і мером Донецька, і народним депутатом, і навіть в. о. прем’єр-міністра України. Тож для мешканців «свого» округу Звягільський був не лише безальтернативним кандидатом, а й, по суті, формально-неформальним господарем краю, самопризначеним бароном. Таких прикладів безліч, оскільки вся країна від Донбасу до Закарпаття більшою чи меншою мірою уражена цим «демократичним феодалізмом». І хоч би яка політична зірка десантувалася з Києва, шансів зламати місцеві порядки в неї дуже мало. Бо кланові зв’язки, адмінресурс та особистий авторитет місцевих «баронів» зазвичай важать більше, ніж наведений політтехнологами лоск та ефект новизни.
Натомість підтримка місцевих феодалів творить дива, тому щоразу перед виборами партійні штаби розпочинають переговори (читай торги), намагаючись домовитися з місцевими елітами про сприяння або принаймні неперешкоджання. Бо якщо ті феодали скажуть «ні», важко буде навіть розмістити білборди, не кажучи про ефективні зустрічі з виборцями, доступ до закладів та підприємств, масову роздачу «гречки» тощо. У разі потреби зірвати передвиборчу кампанію можна без особливих проблем, особливо якщо йдеться про «варягів», які ще не мають достатньої впізнаваності та авторитету. Як варіант із місцевими елітами можна не тільки домовлятися, а й інкорпорувати їх до своїх партійних лав. У такому випадку їхні політичні та адміністративні ресурси автоматично починають працювати на партійний бренд. Механіку процесу можна було добре роздивитись у 2014-му та 2015-му, коли новообраний президент мусив швидко вибудувати вертикаль влади. У результаті з 377 депутатів обласних рад, обраних під брендом Блоку Петра Порошенка, 22% становили екс-регіонали (у ВР їхня частка дорівнювала 12%). Утім, це лише вершечок айсберга, оскільки партійна належність значить не так вже й багато: поряд із нею в Україні існує паралельна система владних відносин, що ґрунтуються на неформальних лояльностях у межах клієнтельних груп. Останні часто бувають набагато стійкішими та потужнішими суб’єктами внутрішньої політики, ніж партії. У цьому сенсі для того, щоб установити політичний контроль, наприклад, над Харковом, Києву було набагато важливіше налагодити конструктивні відносини з Геннадієм Кернесом, аніж сподіватися на вагу регіонального осередку Блоку Петра Порошенка.
Читайте також: Подолати владу у владі
Попри протилежні ідеологічні вектори, порозумітися з Геннадієм Кернесом президентові вдалося. З 2017 року харківський міський голова буквально фонтанує заявами про підтримку Петра Порошенка, про його колосальний внесок у вирішення місцевих проблем тощо. Політологи оцінюють цей політичний мезальянс украй скептично, оскільки таке партнерство може бути токсичним для іміджу обох сторін. Однак позиція Кернеса видається набагато сильнішою. Принаймні його авторитет витримував і набагато більші коливання: від участі в Помаранчевій революції 2004-го до організації Антимайдану 2014-го. Враховуючи адміністративні, фінансові та політичні ресурси в розпорядженні мера Харкова, він має реальний шанс очолити місто і втретє. Натомість політичне майбутнє Петра Порошенка досі лишається невизначеним, тож перебирати союзниками для нього є невиправданою розкішшю. Важко не вгледіти певної іронії в тому, що Кернес значиться автором кандидатської дисертації на тему «Механізми впливу регіональної еліти на державне управління України». Попри гротеск ситуації в Харкові, вона є симптоматичною для України. Виходить, що керівництво країни формується за «дієвої підтримки» місцевих еліт і зберігає цю залежність протягом усієї каденції. Таким чином, демократичний процес в Україні відбувається з поправкою не лише на недоліки виборчої системи, вплив олігархів та слабкість громадянського суспільства, а й на забаганки численних місцевих князьків різного калібру.
Але й це ще не все. Система неформальних стосунків із місцевими елітами є таким собі паралельним механізмом здійснення влади. Теоретично в розпорядженні тримачів президентської булави перебуває адміністративний апарат, починаючи від облдержадміністрацій і закінчуючи силовими відомствами. Але, як засвідчив 2014 рік, вони не завжди можуть забезпечити перевагу в протистоянні з місцевими «авторитетами». Бо не факт, що в критичний момент місцеві силовики виконуватимуть накази саме з Києва, як це сталося в Донецьку та Луганську. У певному сенсі договір із місцевими елітами є в українських умовах найефективнішим та найнадійнішим способом установлення владної вертикалі. Особливо це стосується постреволюційних часів, коли влада має найбільший кредит суспільної довіри, проте держструктури та система неформальних лояльностей максимально розхитані й ненадійні. До того ж в українських реаліях суспільна підтримка розподіляється вкрай нерівномірно: якщо в одних регіонах революційні ініціативи з Києва зустрічають масову підтримку, то в інших центральна влада має уникати будь-яких різких рухів, щоб не спровокувати гострої суспільної реакції та демаршу місцевих еліт. Саме тому і Віктор Ющенко, і Петро Порошенко мусили домовлятися навіть із тими, з ким іще вчора стояли по різні боки барикад. У ситуації 2014 року іншого виходу й не було: йти в рішучий наступ на місцеві еліти в умовах війни та розгулу сепаратизму — це гасити пожежу бензином. Але пожежу таки пригасили: сьогодні на підтримку Петра Порошенка публічно висловлюються не лише Геннадій Кернес, а й Геннадій Труханов та ще ціла низка тих, кого важко зарахувати до проєвропейських і проукраїнських діячів. Однак усе має свою ціну: допоки центральна влада є заручницею місцевих еліт, Київ мусить дотримувати невтручання в їхні справи.
Читайте також: Децентралізація: чого бракує громадам
Завдяки цьому невтручанню місцеві еліти багато років провадять власну децентралізацію, створюючи в зоні свого впливу квазіфеодальні порядки, коли економічні, політичні та адміністративні ресурси зосереджуються в руках одного чи кількох угруповань. Причому йдеться не лише про еліти регіонального масштабу. Система квазіфеодальних відносин відтворюється також на рівні районів, міст і сіл. Таке становище саме по собі є викликом для національної безпеки, оскільки, окрім вертикалі державної влади, існує ще й неформальна ієрархія, що ґрунтується на ситуативному збігу інтересів, а не на Конституції. Коли ж ці інтереси перестають збігатися, місцеві еліти можуть використати проти центральної влади широкий арсенал засобів: від тихого саботажу реформ та розпоряджень до сепаратизму. Звичайно, приписувати всім місцевим елітам наміри проголосити «народні республіки» не можна, але сепаратизм має набагато більше облич. Приміром, історія донбаського сепаратизму почалася у жовтні 1991-го, коли в Донецьку з’їзд депутатів усіх рівнів вимагав від Києва особливого статусу для низки південно-східних регіонів. Федералізація, автономізм, регіоналізм, розширення транскордонної співпраці — відцентровий рух можна упакувати в будь-яку термінологію. Не кажучи вже про те, що сепаратизм не обов’язково має бути проросійським — подекуди можна орієнтуватися на інші центри сили або взагалі спиратися на регіональний автономізм. Нині, доки триває війна і в суспільстві ще сильні патріотичні настрої, місцеві князьки тримають сепаратистський козир глибоко в рукаві, але ніщо не заважає їм скористатися ним у майбутньому.
Чи може суспільство протистояти цим загрозам? На рівні столиці так, але що глибше в провінцію, то слабшими стають революційні імпульси, які надходять із Києва, і то менший вплив має громадянське суспільство. Звичайно, ситуація всюди вельми неоднорідна, але протягом минулого року ми мали печальну нагоду пересвідчитися, наскільки рішуче та брутально місцеві еліти готові захищати звичний для них статус-кво. Резонансне вбивство Катерини Гандзюк було лише одним із епізодів тихої війни проти громадських активістів. За різними підрахунками, протягом минулого року сталося з півсотні нападів на тих, хто так чи інакше зазіхав на усталений лад: боровся з корупцією, займався політичною чи громадською діяльністю тощо. У загальноукраїнському масштабі такі методи використовував режим Віктора Януковича, який вдавався до насильства проти незгодних від перших днів свого існування. Але якщо режим був повалений загальнонаціональними зусиллями, то тепер місцеві активісти лишилися сам на сам зі своїми локальними режимами. І нині завдяки децентралізації в цих режимів стає дедалі більше ресурсів. У теорії природним союзником місцевих громад та активістів є центральна влада, зацікавлена в тому, щоб звільнитися від обтяжливої необхідності шукати консенсусу з вередливими князьками.
Читайте також: Ґеорґ Мільбрадт: «Децентралізація — це те, що творить зміни в головах»
Але схоже, що Київ є заручником власноруч створеної ситуації. Перша ж спроба підтримати «революцію на місцях» зруйнує всі домовленості, і нинішня влада ризикує опинитися без підтримки регіональних еліт. До того ж, щоб подолати «феодалізацію» країни, у центрального керівництва повинен бути чималий кредит суспільної довіри, а такого ресурсу жоден із теперішніх кандидатів у президенти не має. Тож цілком можливо, що й у наступні п’ять років жодних кардинальних змін у цьому напрямі не спостерігатиметься, а тому проблема «феодалізації» лише поглиблюватиметься. І не виключено, що ініціатором та драйвером змін знову має стати громадянське суспільство, якому доведеться не лише вирішувати конкретні проблеми на місцях, а й примусити до відповідної реакції Київ. Останнє, як свідчить історія українських реформ і революцій, можливе лише за умови достатньо сильного суспільного тиску, який не дасть владі відкараскатися деклараціями та показухою. Можливо, громадська кампанія з вимогою покарати вбивць Катерини Гандзюк і є зародком майбутньої «антифеодальної революції», як колись бунт у Врадіївці став одним із провісників Майдану. Але, зважаючи на мляву реакцію влади, це тільки початок: щоб зрушити ситуацію з місця, українцям доведеться акумулювати набагато більше зусиль.