Політика

  ▪   Андрій Голуб

Подолати владу у владі

2019-го нарешті стане зрозуміло, як завершиться реформа децентралізації

Екоферма з виробництва сиру, чеське взуття для військових та зведений з нуля дитячий садок. Іларіонівська об’єднана територіальна громада (ОТГ) на Дніпропетровщині стала однією з візитівок децентралізації. Коли обласна влада хоче продемонструвати гостям успіхи реформи, Іларіонове — одне з обов’язкових місць у путівнику. Сперечатися з фактами складно. Громада об’єдналася 2017-го й уже за рік відкрилися нові виробництва. Ошатний дитсадок також існує не на папері, а як майже завершена споруда із сучасним дизайном.

 

Голова громади — 38-річний Дмитро Екзархов, безсумнівно харизматичний та іноді занадто емоційний молодий чоловік. Щойно він виступив перед аудиторією на Форумі з децентралізації в Дніпрі. Захід із метою популяризації реформи організувала місцева ОДА, а без зіркових лідерів громад, звісно, не обійшлося. Після виступу Екзархова складно впіймати для коментаря. «Іларіонівська громада! Фоткатися!» — жінка закликає колег до колективної світлини. Звісно ж, без очільника ОТГ не обійтися. Після цього час для вже приватних селфі з керівником.

 

Читайте також:  Децентралізація: лідери й аутсайдери


«Перший раз я пішов (на вибори. — Ред.) у звичайну селищну раду. Всі тоді гуділи «треба робити ОТГ!» А я не міг ухвалити рішення, бо не знав, що це таке. Треба було «промацати». І вже коли зрозумів, тоді вирішив іти на об’єднання», — розповідає Екзархов журналістам свою історію. Іларіонівська ОТГ — це об’єднання передусім двох суб’єктів: однойменного селища з населенням 10 тис. осіб та сусіднього села Мар’ївка з населенням 3 тис. осіб. Колишній сільський голова не пішла на відпочинок і нині працює старостою поруч з Екзарховим. «Роботи — во!» — показує характерний жест голова ОТГ і додає, що спеціалістів у селищі недостатньо, тож одному працівникові доводиться виконувати чимало завдань.


Станом на кінець 2018-го децентралізація стала реальністю для понад 7 млн українців. Вони населяють майже 850 ОТГ, які сформовані в різних регіонах та покривають уже понад третину території країни. Важлива деталь: усі ці громади створені добровільно за попередні чотири роки. Тепер час добровільного об’єднання спливає. Уже наступного року процес може очолити держава.


Це загрожує стати й проблемою. Чи не ключовий конфлікт децентралізації в тому, що люди, завданням яких є впровадження реформи на місцях, стають її головними опонентами. Перевірити це досить легко, варто лише поглянути на мапу об’єднаних громад. Наприклад, у регіонах-лідерах створення ОТГ уже понад половину областей покрито клаптиками новоутворень: Запоріжжя й Житомирщина — понад 60% площі; Дніпропетровщина, Хмельниччина, Чернігівщина й Волинь — понад 50%. Натомість у регіонах-аутсайдерах покриття ледь сягає однієї десятої: Закарпаття — 4%, Київщина — 11%, Харківщина — 14%, Вінниччина — 16%. Звісно ж, населення всіх цих областей дуже різниться. Однак достеменно не настільки, щоб розрив пролягав від майже повної відсутності ОТГ до майже повного завершення децентралізації.

 

Читайте також:  Децентралізація: чого бракує громадам


«Швидкість процесу залежить передусім від роботи ОДА й РДА як головних органів державної влади, які відповідальні за організацію й упровадження реформ на місцях. Спротив чинять насамперед голови РДА й дуже часто голови райрад, які з політичних мотивів не підтримують або ж блокують створення ОТГ. Інша причина — менша кількість лідерів, які готові брати на себе відповідальність. Однак це не першопричина. Головне з того, що ми бачимо і в Київській, і в Закарпатській областях, — це позиції голів ОДА, які дають відповідні вказівки керівникам районів і фактично не виконують ключового завдання — координації з упровадження реформи», — каже Іван Лукеря, менеджер напряму «Децентралізація» в Реанімаційному пакеті реформ. Реанімаційний пакет реформ (РПР) — це коаліція громадських організацій, яка стежить за впровадженням змін в Україні.


У тому, що децентралізація наражається на прихований опір, також можна переконатися, якщо проаналізувати Єдиний реєстр судових рішень (ЄРСР). Чимало позовів стосується оскарження рішень зі створення ОТГ. Здебільшого мешканці незгодні з процедурними моментами — вони наполягають, що громадські обговорення були неналежними або ж недостатніми. За словами Лукері, в абсолютній більшості випадків суд стає на сторону відповідачів, тобто органів місцевого самоврядування. Основною ж метою у таких справах, на його думку, є затягування виборів в ОТГ. Адже лише після них громади починають повністю використовувати надані їм можливості. Також слід зауважити, що в ЄРСР можна знайти й ухвали судів на користь позивачів, якими скасовують рішення про об’єднання. Ключове питання, як завжди, у грошах і впливі. Не новина, що частка місцевих бюджетів у загальному бюджеті країни останнім часом суттєво підвищилася. За словами президента Петра Порошенка, за чотири роки власні доходи місцевих бюджетів зросли з 69 до 231 млрд грн. Питання в тому, хто використовує цей ресурс і яким чином?

 


Значну частину коштів місцевих бюджетів не використовують узагалі. Натомість їх зберігають на депозитах у держбанках під відсотки. На цю проблему звернули увагу від самого початку децентралізації. Мовляв, місцева влада отримала гроші, але не здатна їх використати. На цьому питанні акцентував увагу й сам президент Петро Порошенко. Він пообіцяв оприлюднити розподіл залишків по конкретних громадах. Однак статистика свідчить, що проблема пов’язана не так з ОТГ, як із самою президентською вертикаллю.


«Найперше, треба детально переглянути, на яких бюджетах ці кошти. Це не депозити органів місцевого самоврядування базового рівня (громад). Це декілька обласних центрів, як Дніпро або Львів, наприклад. Там майже третина. Найбільше ж коштів на депозитах зберігають області. Тут величезна проблема в тому, що ОДА повинні виконувати держпрограми, а натомість вони зберігають ці гроші», — каже Лукеря з РПР. За даними Мінрегіонбуду, станом на 1 серпня 2018 року на депозитних рахунках перебувало 14,7 млрд грн місцевих бюджетів різного рівня. З них 5,8 млрд грн належить містам обласного значення й лише півмільярда грошей — ОТГ. Щодо решти, то детального розподілу немає, але значна частина — справді, гроші областей. Стосовно причин такої ситуації висувають кілька версій: від того, що місцеві чиновники ще не встигли адаптувати більшу кількість коштів під місцеві корупційні схеми, до того, що в регіонах банально немає фахівців. «Це неефективність роботи. Проведення тендерів, їх невиконання, повторне проведення. Щоб ви розуміли ефективність роботи деяких ОДА. Держава передала кошти на будівництво нових амбулаторій у сільській місцевості. Потрібно просто провести підряди на будівництво. Наприклад, Закарпатська ОДА з 14 амбулаторій, які мали б збудувати до кінця року, поки що не просунулася по жодній. Це елементарна безгосподарність», — каже Лукеря.

 

Читайте також: Децентралізація: навчитися використовувати можливості


Обласна влада часто наводить іншу причину повільного використання грошей. Наприклад, Юрій Богданов, радник голови Дніпропетровської ОДА, наголошує на дефіциті якісних компаній на ринку.


«Нерідко відсутнє розуміння проблем на місцях. У нас амбулаторії — без туалетів, школи — без учнів та вчителів, села — без водогону. А нам при цьому кажуть: набудуйте амбулаторій. Так, але там водогону немає! Навіщо амбулаторії, в яких і руки вимити не можна? Ми вже вигребли всіх підрядників — і нормальних, і середніх. І з області, і з сусідніх. Решта нездари. У нас немає компаній, які можуть нормально будувати ті ж самі дороги. Це або турки, або українці, яких на пальцях однієї руки можна порахувати. Решта навіть гарантій дати не може. Коли дитсадок 25 млн коштує, то ти маєш закласти як мінімум 2 млн гарантій, що ти його збудуєш. І якщо ти «шарашкіна контора», то вивести 2 млн з обігу не так уже й легко», — розповідає він. 


За його словами, така ситуація по суті є спадком попередньої доби, коли грошей на місцях фактично не було і, таким чином, жодних проектів не запроваджувалося. Будівельні компанії формально існували, але виключно для освоєння тих крихт, які все-таки виділялися. Відповідно, на сьогодні в них немає ніякого досвіду великого будівництва взагалі. Окрім того, Богданов наголошує, що область намагається не самостійно проплачувати проекти на місцях, а виключно в співфінансуванні із самою ОТГ: коли йдеться про свої гроші, то й ставляться до них відповідальніше.


2019-й стане вирішальним роком для реформи місцевого самоврядування. За словами Івана Лукері, на часі ухвалення 25 законів про адміністративно-територіальний устрій: одного загальнодержавного й для кожної області окремо. Передусім необхідно завершити розробку перспективного плану громад в усіх областях. Нині уряд затвердив 1206 перспективних планів ОТГ, які охоплюють 76% території країни (без урахування окупованої). Громади, які не захотіли об’єднуватися добровільно, переважно приєднають до вже існуючих. Після цього слід повернутися до змін Конституції в частині місцевого самоврядування. Попередній варіант зразка 2015-го так і не ухвалили через наявність статті про особливий статус Донбасу. Нині президент заявив, що готовий внести на розгляд новий варіант, який виключає суперечливі пункти. Такі зміни можуть набрати чинності з 2020 або 2021 року. Водночас точної відповіді на запитання, чи реально досягти поставлених цілей, поки що немає. «Якщо ми кажемо про зміни до Конституції, то багато залежатиме від виборів президента», — каже Іван Лукеря. Чимало що змінять і майбутні вибори до Верховної Ради. У громадах також замислюються над політичною грозою, що насувається. «Зачекаймо, адже зараз незрозуміло, що буде з усіма цими реформами», — говорили між собою двоє представників ОТГ, які приїхали на Форум місцевого самоврядування. 

 

Стаття з випуску Світ у 2019

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl + Enter, щоб повідомити про це редакцію.