РЕформений цинізм

Якою буде економічна політика держави у випадку, якщо Партії регіонів вдасться створити нову парламентську коаліцію і сформувати пропрезидентський уряд? Намагаючись сформулювати більш-менш точ­ний прогноз, політологи й економісти вивчають передвиборчу програму Віктора Януковича й аналізують заяви Миколи Азарова та Ірини Акімової (ключових спікерів ПР з економічних питань), згадують політику регіоналів у 2006–2007 роках (тоді Віктор Янукович очолював Кабмін і спирався на більшість у Верховній Раді). Однак цей матеріал не забезпечує точності прогнозів. Адже програми і декларації часто забуваються після виборів – до речі, після перемоги Віктора Януковича Партія регіонів відмовилася підтримати свій же законопроект про поліпшення соціальних стандартів. Проектувати ж економічну політику уряду 2006–2007 років на нинішню ситуацію навряд чи доцільно, оскільки три з половиною роки тому ПР була зайнята не так реформами, як боротьбою за владу.

А ось перше прем’єрство Вік­тора Януковича (листопад 2002-го – грудень 2004-го) цілком може слугувати орієнтиром для оцінки ймовірних дій регіоналів, певна річ, із поправкою на те, що в умовах кризи доведеться вирішувати дещо інші завдання. Перша каденція лідера ПР багатьом за­па­м’я­талася ідеєю створення ЄЕП із Росією та Казахстаном, організації газотранспортного консорціуму з РФ і реверсом нафтопроводу Одеса – Броди. Але ці події мали радше геополітичний характер. У сфері реальної економіки також відбувалися знакові процеси.

Добрі наміри

Держбюджети 2003–2004 років Кабмін під керівництвом Віктора Януковича (нагадаємо, що фінансовий блок очолював Микола Азаров, який зараз претендує на посаду прем’єр-міністра) розраховував на підставі песимістичних макроекономічних прогнозів, тобто доходи держави свідомо занижувалися. При цьому напов­нення скарбниці відбувалося в найкращих командно-ад­мі­ніс­тративних традиціях: Мінфін ставив план перед ДПАУ, податківці витискали кошти з реального сектору. Приміром, у грудні 2002 року парламент ухвалив у другому читанні проект держбюджету, розроблений профільним комітетом Верховної Ради з видатками в 54,2 млрд грн. Однак цей документ Кабмін розкритикував, домігшись їх зниження до 52,055 млрд грн. Фактично ж у 2003-му з бізнесу вдалося витиснути 55,9 млрд грн.
Бажання перестрахуватися, занизивши доходи держбюджету-2003, почасти було продиктоване податковою реформою, точніше — зменшенням ставок деяких податків (про повноцінну реформу, що передбачає лібералізацію методів нарахування податків та зборів, не йшлося). Зокрема, наприкінці 2002-го було знижено податок на прибуток підприємств із 30% до 25% (нова ставка почала діяти з 1 січня 2004-го). На порядку денному Верховної Ради стояли питання про введення 13% ставки податку на доходи фізосіб (до 2003-го діяла прогресивна шкала – залежно від рівня доходів платника ставка коливалася в діапазоні 10–40%), а також зниження ПДВ.

Уже на початку березня 2003-го Микола Азаров оголосив про проведення податкової реформи, назвавши зниження податку на прибуток підприємств її першим етапом. «Наступний крок – прийняття Закону «Про оподаткування фізичних осіб», – заявив тоді Микола Янович. – У квітні Верховна Рада має ухвалити зміни до Закону «Про податок на додану вартість», якими передбачається, зокрема, зниження ставки ПДВ з 20% до 15%, а в травні може бути проведена податкова амністія». При цьому компенсатором бюджетних втрат від цих заходів мало стати скасування податкових пільг.

Розмір має значення

З розрекламованих ініціатив уряду Віктора Януковича було реалізовано лише одну, та й то із запізненням: у травні 2003 року уніфікували ставку податку на доходи фізосіб на користь товстосумів (з 1 січня 2004-го українців зобов’язали перераховувати до держбюджету 13% доходів незалежно від їхнього рівня). На цьому податкова реформа і заглухла. Почалися точкові коригування законодавства задля збільшення бюджетних надходжень. У першу чергу пільги втратили дрібні підприємці: у червні 2003-го було скасовано спеціальний торговий патент у 14-ти регіонах, придбавши який торгівці звільнялися від більшості податків. Причому цю ініціативу реалізували не окремим законом (що, поза сумнівом, викликало б резонанс), а малопомітним рядком у законі про зміни до держбюджету. Підготуватися до скасування спецпатенту підприємці не встигли. Крім того, податківці розгорнули кампанію з добровільно-примусового вилучення спецпатентів у сере­дині бюджетного року, не чекаючи закінчення терміну їхньої дії. Закон, що нібито не мав зворотної сили, на практиці виявився дишлом.

При цьому податкові пільги для «правильних» підприємств було збережено. Йдеться насамперед про преференції суб’єктам спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку. До речі, пізніше Мінфін офіційно визнав, що в 1998–2005 роках органи управління СЕЗ і ТПР, що працювали у зв’язці з місцевою владою, надали бізнесу податкових, митних, валютних та інших привілеїв на суму понад 8,4 млрд грн. Цей показник майже втричі перевищив інвестиції в СЕЗ і ТПР за сім років. Понад 70% продукції компанії-пільговики реалізовували в Україні, а частка преференцій з мита і ПДВ при імпорті становила 72%. По суті, більшість СЕЗ і ТПР були банальними дірками в митному кордоні держави, а не інструментами залучення інвестицій у депресивні регіони. За інформацією екс-міністра фінансів Віктора Пинзеника, ліквідація податкових спецрежимів у 2005 році дала змогу залучити до держбюджету 12 млрд грн. А ось уряд Віктора Януковича не тільки не чіпав СЕЗ і ТПР у 2003-му (що було б логічно з огляду на заяви Миколи Азарова про ліквідацію пільг), а й спробував їх реанімувати в 2006-му. Щоправда, робилося це під гаслами нової концепції СЕЗ, так би мовити, з урахуванням помилок минулих років. Але ж слова можуть розходитися зі справами і в прагматичних політиків. До речі, з приходом нової влади знову заговорили про реанімацію зон.

Фіскальне ускладнення

У першу прем’єрську каденцію Віктора Януковича під загрозою ліквідації опинилася спрощена система оподаткування. «Малий бізнес має зрозуміти головне: ми пішли на зниження податкового пресу і максимально спростимо адміністрування податків. У цих умовах не може існувати кілька систем оподаткування», – обґрунтував Микола Азаров нову ініціативу, не чекаючи реалізації попередніх. Для початку планувалося зобов’язати всіх спрощенців платити ПДВ, а ставку єдиного податку підвищити з 6% до 8%. Певний час громадські організації підприємців протистояли Кабміну, але в підсумку цю ініціативу було втілено в проекті держбюджету на 2004 рік. Крім того, уряд запропонував утричі збільшити вартість торгового патенту (для тих, хто працював на загальній системі оподаткування) – з 10–320 грн до 30–960 грн, а також ставки єдиного і фіксованого податків для підприємців – фізичних осіб – відповідно з 20–200 грн до 200–600 грн та з 20–100 грн до 100–300 грн.
Таким чином у 2003 році за рахунок підприємців, не по­в’я­за­них із владою, Кабмін планував перекрити бюджетні втрати від зниження податку на прибуток підприємств і податку на доходи фізосіб – орієнтовно 4–5 млрд грн. Але насправді за рахунок збільшення бази оподаткування (наслідок зниження ставки) доходи від податку на прибуток у 2004-му не лише не зменшилися, а й зросли до 12,6 млрд грн – плюс 0,9 млрд грн рік до року. На щастя, у процесі прийняття бюджету бізнесу вдалося обстояти свої права – норми, що фактично лік­відували спрощену систему опо­дат­кування, було вилучено з документа. Напередодні президентських виборів 2004 року Віктор Янукович не ризикнув зачепити інтереси 1,7 млн спрощенців.

Вічний ПДВ

Окрема історія – реалізація обіцянок пана Азарова щодо зниження ставки ПДВ. У червні 2003 року відповідний закон ухвалили, але з ініціативи народного депутата Сергія Терьохіна, а не Кабміну. Документ передбачав зниження ПДВ із 1 січня 2004-го до 17%, а з 1 січня 2006-го – до 15%. Уряд же рекомендував президентові Леоніду Кучмі ветувати цей закон, що й було зроблено в серпні 2003-го. У вересні законодавці врахували низку поправок гаранта і знову прийняли документ. Але позиція Кабміну не змінилася: знижувати ставку ПДВ не можна, а проект держбюджету-2004 краще розраховувати на старій податковій базі. Мовляв, імплементація закону зменшить доходи держави на 2 млрд грн (наслідок зниження ставки), ще 1,5 млрд грн скарбниця втратить від підвищення порога реєстрації підприємців як платників ПДВ до 300 тис. грн. При цьому не враховувався той факт, що закон містив норми, покликані поліпшити адміністрування ПДВ, що привело б до збільшення бюджетних надходжень. Леонід Кучма ветував документ повторно.

Незабаром Микола Азаров повернувся до питання зниження ПДВ. «З 1 січня 2005-го ставка податку буде на рівні 17%», – пообіцяв чиновник, підкресливши, що відповідний проект закону зареєстровано у Верховній Раді. Однак віз і нині там. Натомість Кабмін узявся шукати способи збільшення доходів держави за рахунок платників ПДВ. Зокрема, стала жорсткішою процедура відшкодування цього податку, також було скасовано пільги з операцій продажу періодичних видань, ліків, нового житла фізособам, торгівлі земельними ділянками, надання медичних послуг (окрім затверджених переліком Кабміну) та низку інших. Частково ці пільги було відновлено.

Апофеозом фіскальних ініціатив стала ідея добровільно-примусового оформлення заборгованості держави з ПДВ облігаціями на 1,926 млрд грн, термін погашення – п’ять років (по 20% щороку) під 8% річних у гривні. Компанії, що втратили надію отримати свої гроші в найближчому майбутньому, погоджувалися на умови уряду, хоча дохідність його паперів відповідала рівню інфляції, а продати їх можна було тільки з великим дисконтом – до 40% вартості номіналу. Втім, приблизно стільки само компанії платили податківцям (певна річ, неофіційно) за своєчасне відшкодування ПДВ. Крім того, ДПАУ вимагала від підприємців ще й… сплачувати податок на прибуток при продажу ПДВ-облігацій. Неподобство тривало до вересня 2004-го, доки фіскали таки не погодилися, що позаяк облігації продають за ціною, не більшою від номіналу, то податок на прибуток не стягується. А враховуючи той факт, що борг держави перед платниками ПДВ у кілька разів перевищував вартість облігацій, ДПАУ шукала й інші можливості «оптимізувати» відшкодування цього податку. Зокрема, за допомогою взаємозаліків, всупереч законодавству погашаючи за рахунок боргів держави з ПДВ зобов’язання підприємств перед держструктурами.

Якщо дуже хочеться

У 2003–2004 роках ПДВ був найкорумпованішим податком, адміністрування якого потребувало кардинальних реформ. У грудні 2003-го тодішній голова бюджетного комітету ВР Петро Порошенко зазначав: «Якщо за підсумками восьми місяців нинішнього року бюджетні надходження з ПДВ зросли на 8% (порівняно з аналогічним періодом минулого), то сума, пред’явлена до відшкодування, – на 50%. Це гарантоване й чітке підтвердження того, що за довідками податкової компенсують гроші, які ніколи до бюджету не надходили». Експерти стверджували, що передусім потрібно було створити умови, за яких самі податківці не зможуть відшкодовувати ПДВ вибірково, за відкати. Але реформаторські ініціативи були невигідні чиновникам. Натомість у фінансовому блоці уряду визрівали унікальні ідеї.

Так, ще наприкінці 2003 року Мінфін і ДПАУ виступили з ідеєю введення ПДВ-рахунків. Їхня суть полягала в тому, щоб підприємства перераховували ПДВ на спеціальні рахунки, що виключило б відшкодування податку фіктивним фірмам. Проте в межах цієї системи бізнесу довелося б сплачувати ПДВ щодня, а не щомісяця, а це —  вимивання обігових коштів. Ідею не підтримали у фі­нан­сово-банківському комітеті ВР, але уряд знайшов підтримку в особі президента Леоніда Кучми. У березні 2004 року своїм указом він зобов’язав уряд увести ПДВ-рахунки вже з 1 липня, а за деякий час навіть наблизив дату введення спецрахунків – 1 квітня. На виконання указу Кабмін розробив відповідну постанову. І це при тому, що таку норму можна було ввести тільки законом. На щастя, незабаром Леонід Кучма, взявши до уваги позицію реального сектору та громадських організацій, скасував свій указ.

Добре забуте старе

Загалом перший уряд Віктора Януковича запам’ятався відсутністю системного підходу до проведення реформ, ухваленням кулуарних рішень, покликаних не так розвивати бізнес, як залучати кошти до бюджету і розподіляти їх у ручному режимі. Зокрема, це стало причиною гучного виходу з Кабміну на початку 2004 року голови Держкомпідприємництва Інни Богословської та міністра економіки Валерія Хорошковського. «Було багато незгод із політикою першого віце-прем’єра, міністра фінансів і всіх тих людей, які звикли у виконавчій владі працювати під килимом, без осмисленого плану дій, без колективної роботи, із застосуванням адміністративного тиску», – пояснювала тоді своє рішення Інна Богословська. За її словами, дії Мінфіну були спрямовані на посилення фіскального тиску на бізнес, запровадження жорстких адміністративних процедур управління бізнес-проце­сами, відхід від принципів і правил ведення ринкової економіки на користь адміністративної системи. У таких умовах роль окремих членів уряду зводилася лише до беззаперечного виконання прийнятих керівництвом рішень без будь-якого обговорення, як цього вимагають закон і здоровий глузд. Згадуючи про реформу спрощенки, голова Держкомпідприємництва нарікала: «Я запропонувала обговорити ці питання за круглим столом. Азаров навіть дав вказівку створити робочу групу. Фахівці Держкомпідприємництва і я особисто витратили багато часу на те, щоб узгодити позиції з Мінфіном. Але, виявляється, все це було зроблено, щоб руки зайняти. Тому що в цей самий час інша група, якій довіряв перший віце-прем’єр, написала той кошмар щодо спрощеного оподаткування, який потрапив до бюджету. Це якась маніпуляція». Інна Богословська назвала таку політику «азаровщиною». У 2010 році це визначення, що стало загальним, звучить особливо акцентовано.

 

Щоб збільшити – натисніть на графіку.

РЕТРОСПЕКТИВА. Економічна політика прем’єра Віктора Януковича (перша каденція)

21 листопада 2002 року
Віктора Януковича призначено прем’єр-міністром

24 грудня 2002 року
Верховна Рада знизила ставку податку на прибуток підприємств із 30% до 25%

26 грудня 2002 року
Введено заборону на виконання бюджетних зобов’язань у негрошовій формі та реструктуризацію боргів підприємств із податків та зборів

16 січня 2003 року
Верховна Рада ухвалила нові Цивільний та Господарський кодекси

22 травня 2003 року
Ставку податку на доходи фіз­осіб уніфіковано: 13% – з 1 січня 2004‑го, 15% – з 1 січня 2006-го

22 травня 2003 року
Скасування спеціальних торгових патентів, оплачених підприємцями до кінця року, в 14-ти регіонах

Червень 2003 року
З подачі Кабміну президент ветував закон про зниження ставки ПДВ

9 липня 2003 року
Закон про за­галь­но­обов’яз­кове державне пенсійне страхування примусив спрощенців платити відрахування до Пенсійного фонду з 1 січня 2004 року

9 вересня 2003 року
Уряд запропонував підвищити вартість торгового патенту й фіксованого податку втричі. Під тиском підприємців ВР не підтримала цієї ініціативи

Листопад  2003 року
Близько 2 млрд грн заборгованості держави з ПДВ оформлено облігаціями

1 січня 2004 року
Місцеві органи влади не готові до визначеної законом реєстрації підприємств за принципом єдиного вікна

Січень 2004 року
Стає жорсткішою процедура митного оформлення вантажів

3 лютого 2004 року
Всупереч мораторію на створення нових СЕЗ і ТПР введено пільгові режими оподаткування в шести технопарках

Березень 2004 року
Кабмін ініціював уведення ПДВ-рахунків. Ідею підтримав президент Леонід Кучма, однак її не було реалізовано внаслідок масових протестів бізнесменів

17 червня 2004 року
Скасовано мораторій на затвердження нових проектів у СЕЗ і ТПР

1 грудня 2004 року
Верховна Рада висловила недовіру уряду

ЦИФРА

За час існування СЕЗ і ТПР бізнес отримав 8,4 млрд грн необгрунтованих преференцій

Близько 2 млрд грн заборгованості з ПДВ оформили неліквідними облігаціями

Відкати при поверненні ПДВ сягали 40%