У. Т.: Які ключові аспекти швейцарської державної служби, на вашу думку, роблять її ефективною?
Петер Ґрюненфельдер: Швейцарія є країною з одним із найвужчих секторів державного управління завдяки федералізму. На противагу централізації владні повноваження було передано місцевому врядуванню. Регіональна влада, яка керує кантонами, теж має певні ресурси і може ухвалювати та імплементувати рішення. Також треба згадати про податкову реформу, яку ми провели 10–15 років тому, і про забезпечення прозорості цін на ті чи інші публічні послуги. Це своєрідне швейцарське ноу-хау, яке забезпечило високий рівень суспільної орієнтації.
Швейцарський держслужбовець перебуває на посаді для людей і заради людей. Це дуже дивний імідж, бо зазвичай владна піраміда побудована таким чином, що нагорі перебувають уряд і парламент, далі чиновництво національного, регіонального та локального рівнів, а потім вже громадяни. У швейцарському варіанті все навпаки. Владна піраміда має такий вигляд: нагорі громадяни, далі місцеве врядування, потім регіональне керівництво і внизу національний уряд. Демократичний устрій країни вилився в те, що найважливіші для життя Швейцарії рішення громадяни ухвалюють безпосередньо, а не через уряд чи парламент. Ми маємо право на референдум та правові ініціативи, тому швейцарці постійно залучені до процесу прийняття рішень.
Рето Штайнер: Додам, що не останню роль навіть для державного управління відіграє демократія. Влада перебуває в руках людей, а це означає, що більшість законів мають бути вдосконалені самими людьми. У Швейцарії діють право і практика референдумів, коли громадяни збирають підписи, щоб змінити або внести поправки до того чи іншого закону. Така практика справді зосереджує владні повноваження в руках членів суспільства. Також це означає, що чиновники весь час повинні пам’ятати про кілька речей, зокрема про те, що роблять і для кого. Вони працюють не для себе самих, але для задоволення потреб громадян.
Читайте також: Роджер Маєрсон: «Певні форми передачі влади на місця можуть мати цілком позитивний ефект»
Знаю, прозвучить дивно, але у Швейцарії величезна кількість політиків. Лишень кілька країн світу перевершують нас у цьому. Кожен із чотирьох швейцарців є офіційно обраним членом локальної міської ради або міської комісії. Вони дістають владні повноваження на кілька років, а після закінчення своєї каденції ніби кудись зникають. Так чи інакше більшість швейцарців займаються політичною діяльністю парт-тайм: хтось, наприклад, є членом комісії, яка контролює школи або будівельні роботи в муніципалітеті. Я розумію, що для багатьох країн це звучить дико, бо постає питання, що мати велику кількість політиків, мабуть, страшенно дорого. Але ні, переважна частина наших чиновників отримує за роботу кілька франків, але вони мають змогу встановити тісні зв’язки у суспільстві й на державній службі. Між суспільством і держслужбовцями у Швейцарії немає провалля, бо політиків-багатіїв у нас лише кілька, натомість є міцний зв’язок між тими, хто є політиками, і тими, хто повертається до лав простих громадян після закінчення каденції. Це допомагає поглибити довіру всередині суспільства.
Університет Берна, де я працюю, провів дослідження в кантонах, запитавши людей про рівень їхньої довіри до місцевих рад. У Швейцарії її рівень найвищий, далі йдуть скандинавські країни і ще кілька держав.
У. Т.: Як тісно швейцарська державна служба співпрацює з приватним бізнесом, залучає приватних субпідрядників? Чи є аутсорсинг тих чи інших функцій у публічному адмініструванні поширеною в Швейцарії практикою?
П. Ґ.: Аутсорсинг ніколи не був пріоритетом під час реформування швейцарської державної служби. Річ у тім, що у Швейцарії держсектор був і є дуже вузькою сферою. Його співпраця з приватними компаніями відбувається за чіткими урядовими стандартами, які її регулюють. Зокрема, йдеться про прозорість, конкретні мету та методи. Здебільшого вона зводиться до проведення приватних експертиз. Держслужба, буває, потребує приватних експертів, але знову ж таки держслужбовці згідно із законом зобов’язані проводити публічні тендери за стандартами СОТ, тобто відкрито подавати оголошення про необхідність виконання певних робіт. Ідеться про те, що в приватної компанії купують знання.
Р. Ш.: У Швейцарії весь час відбуваються публічні дискусії щодо того, хто має виконувати те чи інше завдання: приватні структури чи держава. Зазвичай їх виконання делегують державним інституціям. Державно-приватне партнерство не є дуже актуальною темою, як в інших країнах, зокрема Америки й Африки. Йдеться про держави, де уряд дуже слабкий, щоб надавати публічні послуги, або де суспільство скептично ставиться до якості тих сервісів, які надає держава, і переконане, що приватні установи роблять це на вищому рівні.
У. Т.: Чи може децентралізація, на ваш погляд, бути ефективною за нинішнього рівня корупції в Україні? Є побоювання, що місцева влада дістане фактично більше свободи для всіляких оборудок, оскільки міліція і суди на місцях також корумповані.
Р. Ш.: Ви маєте запобігати корупції, а якщо вже злочин скоєно, карати винних. Боротися з корупцією допомагає прозорість. Якщо йдеться про надання публічних послуг, то громадяни повинні знати, коли конкретно їм очікувати відповіді на своє звернення до владних інституцій, яким чином ухвалюються ті чи інші рішення. Наприклад, щоб спорудити будинок у Швейцарії, потрібно дістати дозвіл. Механізм надання такого дозволу є прозорим, тому застосувати корупційну складову важче. Кожен громадянин може запитати, як саме і чому винесено позитивне чи негативне рішення щодо будівництва в конкретній локації.
Читайте також: Світ про Україну: безкарність правоохоронців, економічний спад і можливість децентралізації
Мета, відповідальність, компетентність разом узяті – ось що найважливіше. На місцях повинні чітко усвідомлювати свої завдання і повноваження, а також мати право вирішувати, яким чином фінансуватимуться проекти, як ефективно використати виділені гроші. Важливо зробити владу відповідальною за власні дії. Якщо є такий трикутник, тоді децентралізація дуже ефективна.
Я член групи незалежних експертів Європейської хартії місцевого самоврядування при Раді Європи. Там дійшли висновку, що децентралізація є найефективнішим способом надання публічних послуг. Таким чином забезпечуються умови наближення до потреб громадян, можливість реального політичного впливу, а також підзвітність, коли громадяни самі контролюють чиновників. Люди на місцях знають, хто саме надає їм послуги, і це допомагає запобігти бюрократії та корупції.
П. Ґ.: Децентралізація відбудеться лише з наданням автономії. Високий рівень прозорості забезпечується прямими контактами людей, що можливо на місцевому рівні. Підзвітність, прозорість – це те, що вимагає зміни культури та способу мислення. Нам легко казати, бо у Швейцарії цей процес відбувся сотні років тому. В останні 10–15 років ми провели комплексні реформи, але йшлося про еволюційний процес, а не раптову революцію. Дайте автономію владі на місцях, зробіть прозорим використання грошей громади – ось що потрібно для результату.
У. Т.: Як у Швейцарії ставляться до лобіювання приватних інтересів у різних інстанціях державної влади: від федеративного уряду до муніципалітету? Чи вдалося у вашій країні домогтися того, щоб лобізм не супроводжувався роздачею хабарів чиновникам і гроном корупційних злочинів?
Р. Ш.: Лобізм також може призвести до корупції. Усі лобісти мають прозоро заявити про те, на кого працюють. Якщо ви хочете дістати доступ до будівлі швейцарського парламенту й ви лобіст, то маєте задекларувати, інтереси конкретно якого бізнесу відстоюєте, хто його власник, де саме містяться потужності тощо.
Якщо ж злочин таки скоєно, потрібні закон і порядок. Ідеться про нульову толерантність до корупції. І якщо хтось дозволив собі такі діяння, він має залишити свою посаду. Задля моніторингу цих злочинів потрібна дієва система контролю. І ось тут виникає проблема, бо надмірний контроль руйнує довіру, а слабкий допускає корупцію. У Швейцарії дуже маленькі контролюючі офіси, вони надзвичайно мобільні, оперативно з’являються в тій чи іншій державній інституції та уповноважені перевіряти всі рахунки, всі справи.
Важливо дослухатися до думок різних груп у суспільстві й ураховувати їх. Наприклад, якщо йдеться про запровадження нового виду оподаткування, треба знати, що з цього приводу думають платники податків, компанії та інші зацікавлені сторони. І з такого погляду лобізм не є чимось поганим. Але проблема в тому, що певні зацікавлені сторони мають більше право голосу, ніж інші. Такого не можна допускати. Якщо хтось пропонує новий закон, то згідно зі швейцарським законодавством має бути прозорим те, хто може реагувати на появу такої правової ініціативи. Зазвичай ідеться про кожен кантон, великі політичні партії, специфічні асоціації, зокрема природоохоронні та бізнесові. Усі названі групи є відкритими й упродовж трьох місяців повинні надіслати свої відгуки, які збираються докупи та публікуються. Тільки після цього парламент приймає фінальний варіант законопроекту й ухвалює або не ухвалює новий закон. Кожен крок лобіювання є прозорим.
П. Ґ.: Також у цих питаннях допомагає пряма демократія, тому що діяльність держслужбовців відкрита для людей, принаймні на місцевому рівні. Скажімо, місцева рада хоче звести нову школу. Для цього громадяни – платники податків повинні в процесі публічних дебатів дійти консенсусу щодо її вартості. Якщо вартість будівництва завищено, мають право запитати, чому воно таке дороге, чому на це витрачено задекларовану суму. Пряма демократія полягає в тому, що кожен знає: на зведення згаданої школи спрямовано кошти зі сплачених ним податків. Також чимало грошей ми витратили на електронне урядування. Власне, найгарячішою корупційною темою є отримання дозволів на будівництво. Зараз багато коштів вкладаємо в нові методи, щоб інвестор, маючи доступ до електронного урядування, бачив, на якій стадії перебуває розгляд його заяви.