Як відомо, Україна ініціювала проти Російської Федерації позови та провадження в Європейському суді з прав людини, Міжнародному суді ООН, Міжнародному трибуналі з морського права та Міжнародному кримінальному суді. Однак вони не можуть і не повинні розглядатись як альтернатива консолідованій претензії (як і консолідована претензія не є альтернативою українським позовам у міжнародних судових інстанціях).
Питання звільнення окупованих українських територій неминуче буде питанням № 1 нашого суспільного та політичного життя. І нещодавні суперечки довкола проектів закону «Про тимчасово окуповану територію» та закону «Про відновлення територіальної цілісності України», і реакція вищого керівництва держави на блокаду торгівлі з окупованими районами — усе це лише підтверджує, що відкладати вирішення проблеми заради чиїхось бізнес-інтересів надалі неможливо.
Тактика і стратегія в судах Підготовка Україною консолідованої претензії, з одного боку, та українські позови у міжнародних судах, із другого, є різнофункціональними, але взаємопов’язаними елементами єдиної державної політики. Її мета — встановлення та реалізація відповідальності Російської Федерації за злочин агресії проти України.
Однак розгляд ініційованих сьогодні Україною справ вирішує лише тактичні завдання, пов’язані з реалізацією відповідальності РФ за порушення тільки окремих міжнародних конвенцій у ході збройної агресії. У таких справах — у разі позитивних для України судових рішень — можуть бути непрямим чином розв’язані лише окремі, але, далебі, не всі й не основні питання відповідальності РФ. Тому окрім цих справ Україна має підготувати консолідовану претензію, яка матиме стратегічну мету — створити єдину комплексну правову базу для започаткування процесу реалізації повномасштабної та прямої відповідальності Росії за всі наслідки злочину збройної агресії як такого.
Читайте також: Гоніння і вигнання. Кримські татари під окупацією
Важливо, щоб тактичні концептуальні підходи, застосовувані українськими делегаціями під час розгляду справ у міжнародних судах, були підпорядковані стратегії правового захисту національних інтересів України в умовах російської збройної агресії. І саме консолідована претензія України до Російської Федерації повинна бути ключовим елементом такої стратегії. Тим більше що потенціал використання міжнародних судів для захисту національних інтересів України в її відносинах із Росією є повністю вичерпаним.
Консолідована претензія має стати тим офіційним документом, у якому буде викладена правова позиція України в питанні відповідальності Росії за збройну агресію. Підготовка такої претензії має супроводжуватися системним упорядкуванням документів, фактологічних матеріалів, юридично оформлених протоколів допитів військовополонених, свідчень цивільних осіб, ухвал та вироків українських судів тощо. Інакше кажучи, йдеться про централізоване створення єдиної доказової бази, яка має стати солідною фактичною основою для обґрунтування правової позиції України та її вимог до Російської Федерації як держави-агресора.
Надзвичайно важливо, щоб у консолідованій претензії було переконливо доведено, що пряму участь у збройній агресії проти України беруть не лише регулярні підрозділи Збройних сил РФ, а й іррегулярні сили та формування найманців, які створені, озброєні, керовані, контрольовані та фінансовані Російською Федерацією і дії яких підпадають під ознаки збройної агресії, як вони встановлені в пункті g ст. 3 Резолюції 3314 (ХХІХ) Генеральної Асамблеї ООН від 14 грудня 1974 року та ст. 1 Закону України «Про оборону» від 6 грудня 1991 року № 1932-ХІІ.
Не менш важливим є ґрунтовне доведення того, що в анексованому Криму російська цивільна адміністрація та контингент Збройних сил РФ є окупаційною адміністрацією та окупаційними військами, але в тимчасово окупованих районах Донецької та Луганської областей функції окупаційної адміністрації виконують структури квазідержавних колаборантських утворень «ДНР» та «ЛНР», створені російськими спецслужбами, а окупаційні війська тут складаються і з регулярних, і з іррегулярних підрозділів Збройних сил Росії.
Ключовою частиною консолідованої претензії мають стати визначення масштабів шкоди, заподіяної збройною агресією Російської Федерації Українській державі, суспільству та громадянам, та обґрунтування вимог щодо обсягу й форм відшкодування збитків, яких зазнала Україна внаслідок агресії. Тому особлива увага в цьому документі має бути приділена воєнним злочинам та злочинам проти людяності, вчиненим вищим політичним керівництвом, військовим командуванням та особовим складом Збройних сил РФ.
Консолідована претензія повинна бути затверджена Радою національної безпеки і оборони України, введена в дію Указом президента України й після цього направлена Російській Федерації як офіційний документ із супровідною дипломатичною нотою щодо бачення Україною мирних процесуальних способів обговорення її вимог (безпосередні переговори, переговори за участю третіх сторін, міжнародний арбітраж, Міжнародний суд ООН).
Якщо реакція Росії буде негативна (що очікувано), Україна матиме можливість надати своїй консолідованій претензії до РФ міжнародного статусу шляхом реалізації свого права на її поширення серед членів ООН як офіційного документа Генеральної Асамблеї ООН, а також у межах інших міжнародних організацій та форумів. Консолідована претензія стане потужним інструментом спростування тверджень російської влади і пропаганди про те, що події на Сході України є внутрішнім конфліктом, а не продовженням збройної агресії РФ, яка почалася із загарбання Криму. Така претензія залишатиметься офіційним документом, який однозначно зафіксує правову позицію України й чітко окреслить її вимоги до РФ як держави-агресора, причому ці вимоги не матимуть терміну давності.
Отже, реалізація консолідованої претензії має залишатися пріоритетом української дипломатії з початку її пред’явлення РФ і на майбутнє. Ніхто не знає, як розвиватимуться міжнародні події та як мінятиметься співвідношення геополітичних сил у світі.
Очевидне й невиправдане зволікання з підготовкою консолідованої претензії України до Росії підриває авторитет української влади та геополітичні позиції Української держави, оскільки сприймається українським суспільством і міжнародною спільнотою як згода з усіма наслідками російської агресії та небажання добиватися відновлення територіальної цілісності країни й відшкодування спричинених російською агресією збитків.
Читайте також: Легітимна капітуляція
Наявність офіційно оформленої, опублікованої в країні та поширеної у світі консолідованої претензії України до Російської Федерації як держави-агресора мобілізуватиме суспільство, збільшуватиме суспільну підтримку влади, підвищуватиме її авторитет, забезпечуватиме єдність зовнішньополітичного курсу держави, посилить її позиції в переговорах із Росією, західними партнерами та міжнародними фінансовими інституціями.
Відмова Російської Федерації від розгляду консолідованої претензії створить додаткове правове підґрунтя для продовження та посилення міжнародних санкцій, застосовуваних проти неї спільнотою західних демократій.
Несанкційна політика санкцій
Наслідком та проявом відсутності в найвищого керівництва держави чіткої та послідовної правової позиції в питанні відсічі збройній агресії Росії та ліквідації її наслідків є вкрай недієва українська політика санкцій проти держави-агресора, а радше практична відсутність такої політики.
Свого часу Кабінет Міністрів України не вжив швидких заходів для належного й системного застосування санкцій проти Росії як держави-агресора, пояснюючи свою бездіяльність відсутністю відповідного національного закону. Таке пояснення не витримує жодної критики, бо за міжнародним правом держава, що зазнала агресії, має повне право негайно вжити проти держави-агресора масштабних санкційних заходів незалежно від наявності чи відсутності національного законодавства із цього питання.
Майже через півроку після початку російської збройної агресії Верховна Рада за ініціативою Кабінету Міністрів ухвалила Закон України «Про санкції» № 16644-VII від 14 серпня 2014-го. Наприкінці серпня 2014 року прем’єр-міністр України Арсеній Яценюк публічно презентував Стратегію програмних дій уряду, яка серед іншого передбачала «запровадження санкцій проти агресора, включаючи фізичних та юридичних осіб Російської Федерації, які створюють загрозу національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України».
Однак застосування санкцій проти РФ розпочалося більш ніж через рік, коли 2 вересня 2015-го РНБО України ухвалила рішення «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а Указом президента України від 16 вересня 2015 року № 549/2015 це рішення було введено в дію. Відтоді й до початку 2017-го було ухвалено лише п’ять подібних рішень РНБО. Всі вони стосуються тільки 335 фізичних і 167 юридичних осіб.
Через недоліки Закону «Про санкції» ні Кабінет Міністрів, ні РНБО не має права ухвалювати рішення про запровадження секторальних санкцій. Таке право безпідставно віднесено до компетенції Верховної Ради, щó практично унеможливлює застосування санкцій проти держави-правопорушника. Закон «Про санкції», ігноруючи загальновизнані норми звичаєвого міжнародного права, дипломатичного права, права міжнародних договорів, не передбачає можливості розірвання або зупинення частково чи повністю дипломатичних і консульських відносин, а також міжнародних договорів з державою-агресором. Унаслідок цього тривалий час лишалися чинними й виконувалися навіть договори між Україною та РФ про військово-технічне співробітництво, досі є чинним Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і РФ, за яким Росія і досі є стратегічним партнером України, а між двома державами панує прозорий кордон і безвізовий режим.
Читайте також: Один день блокади у Бахмуті
За відсутності чіткої позиції керівництва держави в питанні застосування міжнародно-правових санкцій проти Росії Верховна Рада України 12 серпня 2014 року, тобто майже через шість місяців після початку збройної агресії Росії ухвалила одіозний Закон «Про створення вільної економічної зони «Крим» та особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України». Таким чином, замість запровадження економічної блокади загарбаної Росією території буде створено нормативну базу для зміцнення російської окупаційної влади.
У відповідь громадські активісти за підтримки «Правого сектору», Цивільного корпусу «Азов» та бійців полку «Азов» розпочали громадянську блокаду тимчасово окупованого Криму та Севастополя. Акція полягала в блокуванні перевезень товарів із Криму до України й з України до Криму та припиненні електропостачання з України до Криму. Вона тривала від 20 вересня 2015 року й була припинена 17 січня 2016-го, коли почала діяти ухвалена 16 грудня 2015 року Постанова Кабінету Міністрів України № 1035 «Про обмеження поставок окремих товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території України на іншу територію України та/або з іншої території України на окуповану територію України». Блокадна акція перейшла у формат спостереження за виконанням урядової постанови. Однак запроваджені заборони не стосувалися постачання електроенергії та товарів, що мають стратегічне значення для галузей економіки й безпеки держави.
Згадана урядова постанова була ухвалена під тиском громадськості й для заспокоєння громадськості, а не для здійснення послідовної санкційної політики щодо РФ. Вона вводила часткові обмежувальні заходи, а не повномасштабні санкції, і стосувалися вони не держави-агресора в цілому й навіть не всієї, а лише частини тимчасово окупованої агресором української території.
Потім очолюваний Володимиром Гройсманом Кабінет Міністрів України ухвалив «Концепцію Державної цільової програми відновлення та розбудови миру в східних регіонах України» (31 серпня 2016 року, розпорядження № 892-р) та «План заходів, спрямованих на реалізацію деяких засад державної внутрішньої політики щодо окремих районів Донецької та Луганської областей, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження» (11 січня 2017 року, розпорядження № 8-р). Однак і в «Концепції», і в «Плані» йдеться не про агресію Російської Федерації, наслідком якої стали тимчасова окупація Криму та частин території на Сході України, а про «збройний конфлікт», який відбувається лише в окремих районах Донецької та Луганської областей. У них жодним словом не згадуються тимчасово окуповані РФ Автономна Республіка Крим та місто Севастополь, а загарбані РФ окремі райони Донецької та Луганської областей названі не тимчасово окупованими територіями, а «районами, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої
повноваження». Цілком очевидно, що концептуальною основою ухвалених Кабміном документів є ключова теза російської влади й російської пропаганди про те, що Крим — це «исконно русская земля», а на Сході України внутрішній конфлікт, до якого Росія не причетна.
«Концепція» обґрунтовує, а «План» передбачає широку співпрацю з агресором на умовах агресора й в інтересах тих українських олігархів, які свого часу сприяли російській експансії та агресії на Сході України і які за будь-яку ціну прагнуть вести свій бізнес на окупованих Росією українських територіях і тепер (див. Тиждень, № 6/2017).
Ці документи підривають правову позицію України в питаннях як відповідальності РФ за збройну агресію, так і відновлення територіальної цілісності нашої держави. По суті, вони є запереченням необхідності застосування санкцій проти держави-агресора.
Блокада і президент
Залежним від українських олігархів представникам українського політикуму вдалося заблокувати (сподіватимемося, тимчасово) розгляд законопроекту «Про тимчасово окуповану територію України». Однак влада змушена реагувати на категоричне несприйняття більшістю українського суспільства торгівлі з окупованими територіями.
16 лютого 2017 року РНБО ухвалила Рішення «Про невідкладні заходи з нейтралізації загроз енергетичній безпеці України та посилення захисту критичної інфраструктури», яке того самого дня було введено в дію Указом президента України № 37/2017. Документ, зокрема, зобов’язує Кабінет Міністрів невідкладно «затвердити порядок переміщення товарів до району або з району проведення антитерористичної операції в Донецькій і Луганській областях та перелік товарів, заборонених для переміщення». 1 березня 2017 року Кабінет Міністрів України затвердив відповідне рішення, яке передбачає заборону «переміщувати на тимчасово неконтрольовану територію та з неконтрольованої території товари, за винятком харчових продуктів та ліків у складі гуманітарних вантажів, товарів і продукції, що забезпечують функціонування та обслуговування або є необхідними у виробничому процесі металургійної, гірничо-збагачувальної вугледобувної та енергетичної галузей, об’єктів критичної інфраструктури».
Читайте також: Підгодовуючи ворога
Громадська акція «Блокада торгівлі з окупантом», насильницьке захоплення українських підприємств російською окупаційною владою, ескалація агресивних дій РФ на Сході України спонукали РНБО ухвалити 15 березня 2017 року два рішення, того самого дня введених у дію Указами президента України за № 62/2017 та № 63/2017 «Про невідкладні додаткові заходи із протидії гібридним загрозам національній безпеці України» та «Про застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
Проте під час засідання РНБО президент України піддав різкій критиці дії керівників та активістів акції «Блокада торгівлі з окупантами», звинувативши низку політичних сил у намірі «позбутися частини Донбасу» та «юридично легалізувати» цей намір законом про тимчасово окуповані території. Також він висловив переконання, що «подібний закон зруйнує мінський процес», «поховає міжнародні санкції проти Російської Федерації, оскільки вони прив’язані до Мінська». Як альтернативу Петро Порошенко запропонував підготувати, розглянути та ухвалити закон про відновлення територіальної цілісності України.
Хоч би як ми ставилися до учасників торговельної блокади, слід зрозуміти і визнати, що їхні дії є реакцією на неспроможність влади будувати політику щодо РФ як держави агресора на основі чіткої та послідовної правової позиції, яка відповідає інтересам держави, а не окремих олігархів або олігархічних груп. Своєчасна й однозначна кваліфікація збройного нападу Росії на Україну як злочинної агресії та запровадження правового режиму воєнного стану мали б супроводжуватися швидкими управлінськими рішеннями, покликаними забезпечити протидію загрозам у різних галузях економіки, насамперед в енергетичній. Адже було відомо, що близько 45% енергоблоків українських ТЕС завжди працювало на антрацитовому вугіллі. Невдовзі після початку російської агресії в зоні бойових дій, а незабаром на території деяких окупованих районів Донеччини та Луганщини опинилися шахти, де видобувається майже все вугілля антрацитової групи. Такий розвиток подій слід було б передбачити й готуватися до цього відповідним чином.
Сьогодні, коли пішов четвертий рік боротьби України з російською агресією, влада мала б вирішити питання диверсифікації джерел постачання енергоносіїв, зокрема постачання в Україну антрацитового вугілля для ТЕС та ядерного палива для АЕС, і позбутися залежності від Росії та її окупаційної влади. Але цього не було зроблено, незважаючи на спеціальні рішення РНБО, зокрема рішення від 4 листопада 2014 року «Про стан забезпечення енергетичної безпеки держави та невід’ємні заходи щодо сталого проведення опалювального сезону 2014/15 року» та рішення від 6 травня 2015 року «Про стан виконання рішення РНБО від 4 листопада 2014 року та додаткові заходи для гарантованого забезпечення вітчизняних споживачів енергоносіями».
На жаль, у центрі уваги критики президента України, як повідомили ЗМІ, опинилися не чиновники, відповідальні за невиконання згаданих рішень РНБО, а політичні сили, що виступили з ініціативою ухвалити закон «Про тимчасово окуповану територію». Так, очевидно, що тексти проекту закону «Про тимчасово окуповану територію України» (як первинно зареєстрованого, так і компромісного, схваленого робочою групою) не структуровані належним чином, їм не вистачає концептуальної завершеності, у них фрагментарно визначений правовий статус тимчасово окупованої території, є суттєві прогалини. Однак будьмо відвертими: у їхніх положеннях немає й натяку на намір використати такий закон як інструмент легалізації відмови України від будь-якої частини окупованої території.
Два закони — одна мета
Проект закону «Про тимчасово окуповану територію України» підлягає не засудженню, а серйозному доопрацюванню та якнайшвидшому ухваленню. Автор цієї публікації розробив новий варіант такого законопроекту, з текстом якого можна ознайомитися на сайті Тижня. Він не є ані альтернативою, ані запереченням проекту закону «Про відновлення територіальної цілісності України», пропонованого президентом.
Водночас закон «Про відновлення територіальної цілісності України» не є альтернативою закону «Про тимчасово окуповану територію України». Обидва документи концептуально доповнюють, а не виключають один одного. Вони мають виконати одну спільну функцію: стати правовим підґрунтям для реалізації мінських домовленостей, але не відповідно до шахрайської схеми, силою нав’язаної державою-агресором, а згідно із загальновизнаними нормами міжнародного права, Конституцією України та нашими легітимними інтересами.
В усьому іншому цілі, функції та роль цих законів різні, оскільки закон «Про тимчасово окуповану територію України» розрахований на застосування в умовах війни, а закон «Про відновлення територіальної цілісності України» — на застосування в умовах миру.
Закон «Про тимчасово окуповану територію України» має:
1) зафіксувати нелегітимність силового загарбання та утримання Російською Федерацією тимчасово окупованих українських територій;
2) підтвердити невід’ємне суверенне право України на відновлення її територіальної цілісності в межах міжнародно визнаних державних кордонів;
3) визначити порядок захисту прав людини цивільного населення окупованої території України, виходячи з того, що Російська Федерація як держава-агресор здійснює в межах окупованої території ефективний загальний контроль, а органи всіх гілок влади України позбавлені можливості виконувати там функції, визначені Конституцією і законами України;
4) врегулювати відносини України з тимчасово окупованою територією в санкційному режимі, виходячи з потреб гарантування національної безпеки в умовах тривалої збройної агресії Російської Федерації;
5) зафіксувати загальний порядок встановлення збитків, яких зазнала Україна під час і внаслідок окупації своєї території.
Закон «Про відновлення територіальної цілісності України» має:
1) встановити порядок забезпечення контролю над усією лінією українсько-російського кордону після звільнення тимчасово окупованої території України;
2) визначити тривалість та режим перехідного періоду, необхідного для ліквідації наслідків окупації, гарантування безпеки громадян та відновлення інфраструктури життєзабезпечення;
3) запровадити особливий порядок застосування міжнародних стандартів захисту прав людини на звільнених від окупації територіях у перехідний період;
4) передбачити умови та терміни повномасштабного відновлення на звільнених від окупації територіях конституційного ладу та правопорядку;
5) визначити організаційні заходи, покликані забезпечити реалізацію відповідальності Російської Федерації за збитки, яких зазнала Україна під час і внаслідок окупації, а також покарання фізичних осіб, причетних до скоєння воєнних злочинів та злочинів проти людяності.
Закон «Про відновлення територіальної цілісності України» може бути застосований лише після звільнення Росією окупованих територій. Очікувати, що РФ добровільно поверне Україні загарбані території, марно. Повне відновлення територіальної цілісності України можливе лише за допомогою масштабних санкцій, системно застосовуваних Україною разом із міжнародною спільнотою світових демократій.
Санкції як зброя
Санкційна політика України матеріалізується сьогодні в персональних обмежувальних заходах проти порівняно незначної кількості громадян і юридичних осіб Російської Федерації та нещодавньому запровадженні певних обмежень у торгівлі, але лише з тимчасово окупованими територіями.
Однак зберігається досить значний обсяг українсько-російського товарообігу. За офіційними даними Держкомстату, за 11 місяців 2016 року Україна експортувала до РФ товарів на $3,2 млрд (9,8% усього експорту), імпортувала на $4,6 млрд (13,1% усього імпорту). Інакше кажучи, головним торговельним партнером України лишається її головний ворог. Причому з 2016-го Російська Федерація скасувала режим вільної торгівлі з нашою країною, повністю заборонила транзит з України через російську територію до третіх країн, запровадила ембарго на імпорт багатьох українських товарів. Як результат, за повідомленням торгового представника України Наталії Микольської, прямі фінансові втрати України становили близько $1 млрд.
Читайте також: Вугілля розбрату. Кому вигідна чинна модель закупівлі вугілля для українських ТЕС
Зі значної кількості двосторонніх міжнародних договорів, які регулюють українсько-російські відносини в різних сферах, на сьогоднішній день припинено дію лише 33. Причому 6 із них розірвала Російська Федерація.
Непослідовна санкційна політика України щодо РФ призводить до вельми негативних для держави наслідків:
1) не дає змоги максимально мобілізувати весь потенціал, інститути та ресурси держави на відсіч агресії;
2) деморалізує громадян України та особовий склад Збройних сил України;
3) заохочує Російську Федерацію до продовження агресії;
4) робить Україну незахищеною від ворожих акцій Росії, насамперед в економічній та гуманітарній сферах;
5) використовується російською пропагандою для переконання світової спільноти в тому, що в Україні триває внутрішній конфлікт;
6) викликає сумніви в партнерів України щодо доцільності надання їй допомоги, зокрема озброєнь;
7) слугує аргументом не на користь запровадження суворіших і масштабніших санкцій проти Росії членами міжнародного співтовариства.
Вище політичне керівництво України має відмовитися від ситуативних тактичних рішень, вигідних насамперед тим чи іншим олігархічним кланам. Натомість вибудовувати загальнодержавну стратегію захисту інтересів країни і суспільства в умовах російської збройної агресії та почати застосовувати проти агресора системні й масштабні санкційні заходи.
Це складне завдання потребує великих зусиль і часу. Але його треба виконувати, і якомога оперативніше. Аналіз практики ставлення Росії до України свідчить, що механізми співпраці, створені між двома державами, зокрема в економічній, енергетичній, військовій та гуманітарній сферах, Росія завжди використовувала проти України. Доказом цього є численні війни: газові, торговельні, продовольчі, інформаційні тощо, які час від часу РФ вела проти України й у яких російське керівництво не рахується з економічними втратами для досягнення своїх геополітичних цілей.
Тому ми повинні прагнути до максимальної диверсифікації двосторонніх відносин із країнами світу для зменшення залежності від Росії у всіх сферах. Відносини з РФ, доки триватиме її збройна агресія проти України, мають бути максимально заморожені й здійснюватися в режимі санкцій.
——————————–
У розпал Другої світової війни держави антигітлерівської коаліції планували післявоєнний устрій світу й формували свої позиції стосовно відповідальності нацистської Німеччини, її європейських сателітів та Японії. Зокрема, з цією метою в Радянському Союзі відповідно до Указу президії Верховної Ради СРСР від 2 листопада 1942 року було створено Надзвичайну державну комісію зі встановлення та розслідування злочинів німецько-фашистських загарбників та їхніх поплічників і заподіяної ними шкоди громадянам, колгоспам, громадським організаціям, державним підприємствам та установам СРСР. НДК збирала інформацію про злочини нацистів у районах бойових дій та на тимчасово окупованих територіях і працювала до 1951 року. Відповідно до детально розроблених інструкцій вона складала офіційні акти про скоєні злочини та розмір завданої ними шкоди. Час від часу НДК публікувала повідомлення про результати своєї роботи. Зібрані нею матеріали були використані для визначення обсягу воєнних репарацій, одержаних Радянським Союзом після закінчення Другої світової війни, а також під час Нюрнберзького процесу над головними німецькими злочинцями.