Звідки взялися маршрутки
Традиційно в Україні підняття тарифів на комунальний транспорт слугує сигналом для «осучаснення» цін і в приватних маршрутках, які з ним конкурують, ігноруючи вимоги якості та безпеки, виставляючи вищу ціну, але все одно виграючи завдяки більшій чисельності рухомого складу та присутності лише на комерційно привабливих маршрутах. Міська влада офіційно регулює тарифи в маршрутках, але на практиці вони виявляються автономним утворенням, не інтегрованим у загальноміську транспортну мережу.
Таке виняткове становище цього виду транспорту, субсидованого з бюджету та формально регульованого міською владою, але орієнтованого на прибутковість, відсутнього в загальноміських розкладах і тарифних схемах, функціонуючого без муніципальних контролерів і національної поліції, пояснюється історією його виникнення.
Пострадянські маршрутки або їхні аналоги в інших регіонах світу з’являються там, де міська влада не в змозі самотужки впоратися з дедалі більшим попитом на транспортні послуги й віддає ці функції на відкуп «приватній ініціативі».
Читайте також: Кличко назвав причини підвищення ціни за проїзд у Києві
У країнах Близького Сходу, Південної Азії, Африки це зазвичай пов’язано з вибуховим розростанням міст, коли нові квартали з’являються без жодного планування й потребують інфраструктури, зокрема транспортної, яку не готова надати міська влада.
В Україні сплеску урбанізації не було, натомість застаріла проблема недорозвиненості комунального транспорту в 1990-х роках посилилась економічною кризою: інвестиції в нього припинилися, він поступово став чимось на кшталт поганого соціального сервісу для пенсіонерів, а платоспроможний попит задовольнили нові гравці — приватні перевізники, слабо контрольовані офіційною міською владою (але часто дуже тісно неформально пов’язані з її ключовими фігурами). Проблема недоінвестування була тимчасово вирішена ціною фрагментації транспортної системи на «неякісну» муніципальну та «якісну» приватну. Однак приватні перевізники, мотивовані передусім нормою прибутку (а не міркуваннями оптимізації мобільності мешканців і гостей міста), невдовзі й самі припинили вкладати кошти в рухомий склад, справедливо розсудивши, що попит на їхні послуги, зважаючи на відсутність альтернатив, не постраждає. Наявність двох складових — муніципального «великого» транспорту та приватних перевізників із маршрутками — часто спонукає до висновків щодо необхідності уніфікувати форму власності. Одні вважають, що ефективним може бути лише повністю приватний транспорт, переведений на суто комерційні принципи діяльності; на думку інших, насамперед треба позбутися саме приватних маршруток, які паразитують на комунальній транспортній мережі, роз’їдаючи її зсередини. В обох випадках прийнято апелювати до європейського та загалом західного досвіду.
Міф прибутковості
До цього досвіду апелюють і прибічники третьої позиції: залишити все як є, але підняти ціни в ім’я підвищення рентабельності транспорту. Саме збитковістю перевезень українські чиновники виправдовують їхню погану якість, запевняючи: щойно тарифи сягнуть «ринкового» рівня, у пасажирів зникнуть усі підстави для нарікань. Вони оприлюднили «економічно обґрунтовані» ціни: 8,27 грн для метро і 8,77 грн для наземного транспорту, хоча не пояснили, звідки саме беруться ці цифри. Але навіть якщо не зважати на сумнівність апелювання до «ринкових» індикаторів з боку найбільшого гравця, який, по суті, сам і визначає ринкові тренди, з такою аргументацією є проблеми. Навіть у вузькому сенсі «рентабельності» перевезень, тобто покриття видатків на їх здійснення доходами від продажу квитків, можна однозначно констатувати: громадський транспорт не є прибутковим майже ніде на Заході. Серед заможних країн прибутковість комунальних перевізників є переважно азійським феноменом: рівень покриття транспортних операційних видатків відповідними доходами (farebox recovery ratio) в деяких перевізників у Японії, Гонконзі, Сінгапурі, Тайвані справді сягає або навіть перевищує 100%, але лише якщо враховувати й доходи від здачі в оренду нерухомості, що належить транспортним компаніям.
А загалом навіть у «турбокапіталістичних» країнах Східної та Південно-Східної Азії самоціллю громадського транспорту є не отримання прибутку, а забезпечення життєдіяльності міста. Рентабельність фігурує радше як одна зі змінних у формулах досягнення цієї мети. Зокрема, корелює зі складністю та гнучкістю системи тарифів, а також із питомою вагою громадського транспорту в загальній схемі міської мобільності.
Читайте також: Вартість проїзду у громадському транспорті Києва зросте до 8 гривень
У містах Північної та Південної Америки й Африки, де автівки є домінуючим транспортом, публічні бюджети інвестують насамперед в автомобільну інфраструктуру, а коштів на впровадження новіших технологій громадського транспорту не вистачає. Тамтешні перевізники зазвичай використовують прості й негнучкі, «пласкі» тарифи, будучи не в змозі дозволити собі більш високотехнологічні диференційовані системи з електронними квитками й тарифікацією залежно від відстані або зон. Своєю чергою, такі «дешеві» принципи тарифоутворення в довгостроковій перспективі забезпечують менші доходи, що в умовах недоступності субсидування змушує перевізників регулярно підвищувати ціни або ще більше знижувати якість і діапазон послуг. Приблизно в такій ситуації протягом останніх десятиліть перебувають і українські міста, попри те що тут громадський транспорт відіграє більшу роль у повсякденному житті переважної частини громадян, ніж автомобілі.
Натомість більшість міст Європи та Азії, усвідомлюючи власну залежність від системи масових перевезень, інвестують публічні кошти насамперед у цю систему, впроваджуючи дорогі технології з диференційованим тарифоутворенням, що в довгостроковій перспективі дадуть змогу отримувати більші доходи. Одна з головних цілей таких перевізників — подальше нарощування пасажиропотоку за рахунок відмови від автомобілів, що робитиме транспортну інфраструктуру міста ще екологічнішою та ефективнішою. Відмовлятися від цієї мети з міркувань «рентабельності» навряд чи спало б на думку керівникам таких підприємств та міського самоврядування.
Наступні за пріоритетністю цілі після збільшення чисельності пасажирів — мінімізація шкоди довкіллю, розширення мережі, підвищення рівня задоволеності пасажирів та/або якості транспортних послуг. Останній показник вимірюють у різний спосіб: в одних випадках покладаються на результати опитувань громадян, в інших міська влада проводить власні регулярні оцінки, виходячи з низки критеріїв (стан рухомого складу, дотримання розкладу тощо).
Публічне чи приватне?
Звичайно, від приватних перевізників не варто очікувати, що вони дуже перейматимуться суспільним благом: комерційна фірма, головною метою якої є отримання прибутку та його максимізація, має інше бачення своєї діяльності, може керуватися іншою логікою під час прийняття стратегічних рішень та реагувати на інші стимули.
У світовій практиці виокремлюють п’ять моделей участі приватних компаній у здійсненні міських транспортних перевезень. У першій цілковито домінують приватні перевізники, які не проходять ліцензування в публічних органах влади, не підлягають регуляції та не отримують ніякого бюджетного фінансування. Це типово для бідних країн із дуже слабкою державою. Друга модель передбачає ліцензування приватних перевізників, що має на меті забезпечити дотримання мінімальних стандартів та обмежити чисельність компаній. У третій перевізники не лише ліцензовані, а й фінансовані з бюджету, можуть самі визначати власний розклад руху та маршрути, але в цьому процесі певну роль відіграє публічний контроль. Зокрема, вони зобов’язані виходити в рейс навіть у «нерентабельну» пору доби. Мабуть, до цієї моделі можна зарахувати українських маршрутників. Четверта передбачає планування маршрутів та розкладів руху публічною агенцією — міською владою або створеним нею регулятором. Так працює транспорт у містах Південної Америки. Нарешті, п’ята модель — це публічно спланована та фінансована з публічного бюджету транспортна мережа, у якій домінує публічний (державний чи муніципальний) перевізник. Приватний конкурент не може розпочати діяльність, не отримавши дозволу регулятора. Ситуація тут нагадує монополію в галузі постачання електроенергії або води. Регулятор координує роботу всіх транспортних мереж, щоб максимізувати віддачу від інвестицій у різні види транспорту. Така модель працює в Північній Америці, а донедавна була повсюдно запроваджена і в ЄС.
Читайте також: Київпастранс планує підвищити ціни на проїзд у маршрутках до 8 гривень
Однак 3 грудня 2009 року набрала чинності директива Європарламенту та Ради ЄС № 1370/2007, яка зобов’язала переформатувати відносини міської влади та приватних компаній. Згідно з документом публічна агенція може надавати транспортні послуги самостійно, доручити їх надання підконтрольному їй перевізнику або ж «апелювати до ринку». В останньому випадку належить забезпечити рівний доступ до замовлень для всіх потенційних учасників ринку, і саме в цьому напрямі сьогодні відбуваються перетворення в багатьох європейських містах.
Утім, відкриття доступу для незалежних приватних перевізників зовсім не означає орієнтацію на пострадянську «маршруткову» модель. Не йдеться й про ультраринкові експерименти на кшталт тетчерівської приватизації залізниць і перетворення єдиної системи, що обслуговувала базові суспільні потреби, на арену хаотичної ринкової конкуренції. Конкуренція між перевізниками відбувається виключно на етапі оголошення тендера та підписання контракту, далі всі дотримують прописаних у ньому правил.
Тривалість контракту різна — від трьох років в Амстердамі та п’яти в Лондоні до чотирнадцяти в Кракові. Базова інфраструктура (дороги, колії) у новій європейській схемі зазвичай належить міській владі, а рухомий склад, обладнання та офіси — іншій, незалежній від неї та спеціально створеній установі.
Моделі контрактів, звичайно, також бувають різні. У «брутто»-контрактах публічна агенція, відокремлена від публічних і приватних перевізників, регулює та адмініструє їхню діяльність. Перевізники конкурують за бюджетне субсидування, і перемагає той, хто гарантує найвищий рівень послуг. У разі невиконання вимог, прописаних у контракті, регулятор може достроково розірвати його. У схемах «нетто» публічна агенція лише регулює, але не адмініструє. Субсидії перевізникові вистачає на те, щоб гарантувати мінімальний рівень дохідності, а решта залежить від його вправності. У теорії це має стимулювати його покращувати якість послуг, але публічна влада при цьому ризикує втратити контроль над перевезеннями загалом.
У сфері громадського транспорту світовий досвід показує, що прибутковість публічних перевезень — небезпечний міф; надмірна дерегуляція може призвести до втрати контролю над усією галуззю та дезінтеграції системи громадського транспорту; схеми з єдиним публічним монополістом та з багатьма приватними перевізниками можуть бути однаково успішними за умови стандартизації та прискіпливого контролю з боку публічного регулятора; тарифи та інші елементи транспортної політики можуть і повинні слугувати довгостроковим цілям, орієнтованим на комфорт життя в місті.