15 вересня стартує новий бюджетний сезон. Адже відповідно до Конституції України це крайня дата подачі Кабміном до Верховної Ради проекту державного кошторису на наступний рік. Починається напружений період: підготовлений Мінфіном проект вивчатимуть сотні, якщо не тисячі людей: депутати, їхні помічники, експерти, журналісти. Одні робитимуть це, щоб узяти участь у суспільному обговоренні бюджету в надії, що їхній голос почують і в підсумку фінансовий план держави стане кращим для суспільства. Мета інших — вивчити пропорції документа, щоб правильно побудувати аргументи на користь появи в ньому свого персонального рядка та переконати в кулуарах тих, хто впливає на процес ухвалення рішень. Спільне між ними — і ті, і ті хочуть, щоб бюджет був ідеальним. Відмінне — у перших він має бути ідеальним для країни, у других — для себе та вузького кола наближених осіб. Але чи існує ідеальний бюджет?
Проста відповідь — ні, не існує. Бо кожна гривня, витрачена на одну добру справу, не може бути витрачена на іншу, не менш добру. Кожна копійка, зібрана з населення та бізнесу у формі податків, не може бути витрачена ними на споживання чи інвестиції. На цьому висновку можна було б закінчувати статтю, якби він не давав чудового інструменту для аналізу ефективності бюджету. Оскільки, проходячи через державну скарбницю, кожен гріш відсікає принаймні два альтернативних сценарії своєї циркуляції в економічній системі (з боку доходів та видатків), то оцінити якість державного кошторису можна, якщо порівняти те, що маємо, з тим, що могло б бути.
Динамічні доходи
Протягом 2017 року українська економіка повільно, але впевнено зростає. І на цьому тлі доходи зведеного бюджету жваво зростають: за сім місяців податкові надходження збільшилися на 29%, неподаткові — на 113% (завдяки прибутку НБУ, який торік почали перераховувати тільки в жовтні, та коштам від спецконфіскації, якої в 2016-му не було). Сумарний приріст становить 46%, хоча на початку прогнозувалося, що буде близько 17%. Уряд може почуватися задоволеним? Нібито так, але знову ж таки ідеться про вибір, тож виникає кілька запитань.
Чиатйте також: Фінансові лабіринти. Хто наповнює держбюджет і куди витрачаються кошти з нього
Запитання перше: чи не завелику частину ВВП уряд перерозподіляє через бюджет? У I кварталі номінальний ВВП зріс на 28% (даних за II квартал ще немає), а динаміка доходів зведеного бюджету була значно вищою. Можна зрозуміти бажання влади консолідувати якомога більший ресурс, щоб максимально задовольнити потреби суспільства, особливо щоб збільшити соціальні виплати до виборів. Але в Україні й без того через державні фінанси перерозподіляється занадто багато. Після Революції гідності про це казало чимало економістів. Але тоді питання було не на часі, адже в умовах глибокої економічної кризи держава мусила консолідувати фінансовий ресурс, щоб боротися з бідністю та проводити реформи. Зараз грошей і можливостей більше, тобто питання на часі, але про нього всі забули й ніхто не говорить. Було б добре порушити його під час підготовки кошторису-2018, адже в бюджетній резолюції про це не йшлося.
Крім того, чи не час зменшувати податкове навантаження на бізнес? Це ще одне задавнене питання.
Протягом 2014–2016 років податковий тиск на підприємства був об’єктивно великий через кризу як на законодавчому рівні (додаткові податки, вищі ставки), так і на виконавчому (заборгованість із відшкодування ПДВ тощо). Натомість, готуючи бюджет на поточний рік, ухвалили низку змін, канвою яких було поліпшення адміністрування податків, від якого повинні були виграти і бізнес, і держава. Якщо маємо бурхливе зростання доходів бюджету, то чи не слід на наступний рік передбачити, що держава віддасть частину цього приросту бізнесу як подяку за виявлені ним довіру та відкритість і як додатковий стимул для його розвитку? Поза сумнівом, підприємці краще розпорядяться цими грошима, інвестуючи, розширюючи бізнес, створюючи робочі місця. І тоді буде подвійний та довготривалий позитивний ефект для бюджету.
Нарешті, чи не може бюджет отримувати більше надходжень без додаткового тиску на населення та бізнес? На початку року українці дізналися про арешт екс-голови Державної фіскальної служби (ДФС) Романа Насірова. Через кілька місяців відбулася масштабна операція із затримання кількох десятків податківців-корупціонерів, яких звозили до Києва з багатьох регіонів. Арешти корумпованих митників відбуваються регулярно. Але чи дає це все результат — зростання надходжень до державної скарбниці до справедливих рівнів? Візьмімо митницю. За січень — липень надходження від акцизу на імпорт збільшилися на 31%, від ПДВ із ввезених товарів — на 41%, від імпортного мита — на 21%. При цьому товарний імпорт за півроку (свіжіших даних немає) зріс майже на 30% у доларах США, а курс долара за сім місяців — у середньому на понад 5%.
Читайте також: Економічна співпраця з Росією: безперспективний орієнтир
Тобто база оподаткування стала більшою приблизно на 35%, але тільки надходження від імпортного ПДВ перевищили її за темпом приросту. А загалом приріст митних надходжень ледве дотягує до приросту бази оподаткування. Хоча якби реформи на митниці були ефективними, то він мав би бути куди вищим. Чи означає це, що податківці й митники недостатньо налякані регулярними арештами, які треба зробити ще частішими? Чи проблема не в корумпованій сутності чиновників, а в недосконалій системі, яка або не піддається реформуванню, або поки що не реагує на запроваджені зміни? У будь-якому разі з погляду блага для суспільства кожна гривня з корупційних потоків знайшла б собі краще застосування, якби опинилася в державній скарбниці, адже корупціонери й так не знають, куди гроші дівати. Відтак бюджет був би кращим, якби ці потоки пересихали. І тому продовження перманентної реформи податкової та митниці й систематичне покарання корупціонерів мають стати непрямим елементом ідеального бюджету.
Соціальний фактор
Торік уряд узяв радикальний курс на підвищення соціальних стандартів. Його планують зберегти і в бюджеті-2018. Але чи правильний це крок? Проаналізуймо дані. Від початку 2017-го мінімальна зарплата зросла вдвічі, також суттєво було підвищено плату окремим категоріям бюджетників. Наслідки такі: за сім місяців року видатки зведеного бюджету на зарплату та відрахування збільшилися на 19% на тлі підвищення середньомісячної зарплати по Україні на 37%. При цьому податок на доходи фізичних осіб зріс на 34%, надходження єдиного соціального внеску до ПФ — на 39%, оборот роздрібної торгівлі — на 8%, споживча інфляція становила 14%. Із цих даних випливає два висновки. По-перше, з фіскального погляду підвищення мінімальних зарплат було правильним кроком, бо не призвело до надмірного зростання видатків бюджету на зарплати, а водночас забезпечило їх часткову детінізацію та збільшення відповідних бюджетних надходжень. По-друге, у макроекономічному контексті цей крок негативний. Адже за такого значного підвищення доходів оборот роздрібної торгівлі (обсяг товарів, які купує населення) збільшився тільки на 8%. Решта пішла в ціни, меншою мірою в заощадження. Офіційно за сім місяців споживчі ціни зросли на 14%. Прем’єр Гройсман може скільки завгодно пояснювати це подорожчанням імпорту, але якщо в липні цього року овочі, переважну частину яких ми вирощуємо самі, були майже на 60% дорожчими, ніж рік тому, то про який імпорт може йтися? На жаль, зростає вартість не тільки житлово-комунальних послуг чи підакцизних товарів, ціноутворення на які безпосередньо залежить від законодавчих ініціатив уряду, а й продовольства, ціни на яке формують попит і кількість грошей на руках у населення.
Найімовірніше, уряд і далі інтенсивно збільшуватиме соціальні виплати. З 1 жовтня має відбутися так зване осучаснення пенсій. З 1 січня наступного року мінімальна зарплата зросте ще на 16%. По-людськи можна зрозуміти українців, які масово нарікають на погіршення умов життя та зростання цін і тарифів як його основу. Люди не просто бідкаються, а зважуються на еміграцію — це красномовне свідчення низького рівня життя. Можна зрозуміти уряд, який поступово починає готуватися до виборів і не може зрадити традиції вдаватися до соціального популізму в цей період. Але неможливо збагнути, навіщо розкручувати маховик інфляції соціальними виплатами, не забезпеченими відповідним обсягом виробництва. Який сенс роздавати українцям гроші, якщо вони втрачають від цього свою вартість? Та ж на ці гроші можна найняти людей, які, скажімо, будуватимуть дороги й створюватимуть продукт, що відповідатиме їхньому заробітку, і таким чином збільшувати ВВП та уникати надмірної інфляції. Чому уряд витрачає на напрям, який сам з’їдає вартість та ефективність витрат на себе? Чому не підвищує соціальних виплат тією мірою, якою зростає реальна економіка? Якби на ці запитання дали відповідь, бюджет однозначно став би кращим для суспільства.
Пріоритетні видатки
Альтернативи іншим видаткам також не бракує. Наприклад, одним із пріоритетів, на який витрачають десятки мільярдів гривень, є будівництво та ремонт доріг. За даними Укравтодору, від початку року до середини серпня відремонтовано 756 км автошляхів, а ямковий ремонт 6,3 млн м2 дорожнього покриття забезпечив нормальний проїзд на 40 тис. км доріг загального користування. Динаміка порівняно з 2016-м вражає. Мапа шляхів, які ремонтують чи планують ремонтувати, досить насичена. Але, щоб довести стан доріг принаймні до рівня Польщі, не кажучи про країни Західної Європи, потрібно щороку капітально ремонтувати й будувати куди більший кілометраж. Чому уряд не спрямовує на це більше коштів, воліючи натомість підвищувати соціальні виплати? І друге: усім відомі масштаби розкрадання на будівництві автодоріг, які були раніше. Якщо вкрасти асфальт завширшки 20 см на 100 км відремонтованої дороги, можна стати мільйонером. Якість ремонту від цього не постраждає, от тільки технічні смуги будуть вужчими. Чи забезпечені належні механізми запобігання нецільовому використанню коштів у цій сфері? Сумнівно, адже технічні смуги на відремонтованих дорогах ширшими не стали. Отже, країна потребує більше якісних доріг і менше крадіжок під час їх будівництва. Якби це забезпечили, бюджет також став би кращим. Це ще одне завдання на майбутнє.
Читайте також: Позбутися стереотипів. Як торгівля з ЄС змінює українську економіку
Інший пріоритет, який переходить у наступний рік, — підтримка АПК. Задум хороший, адже продукт українського агробізнесу може бути глобально конкурентоспроможним. У теорії якщо підтримувати малих і середніх фермерів, то середній клас у країні зростатиме разом із ними. Здавалося б, що більше, то краще. Однак практика жахлива. За даними Держказначейства, за сім місяців 2017 року з держбюджету було виділено понад 1,4 млрд грн на фінансову підтримку сільгоспвиробників. При цьому дані ДФС указують на те, що 42% виділених коштів надійшло групі компаній «Миронівського хлібопродукту» (МХП). Отже, бюджет підтримує не малих і середніх, а великих. Враховуючи, що в цьому випадку конкретні підприємства Косюка ультраефективні, підтримку їх державою можна було б виправдати необхідністю масштабувати ефективність і наростити обсяги виробництва. Але ж на це Косюкові вистачає власних коштів: рентабельність МХП зашкалює, група настільки фінансово стійка, що здатна позичати кошти на глобальних фінансових ринках за ставкою, яка майже не відрізняється від дохідності державних єврооблігацій. Тому виходить, що бюджет підтримує тих, хто цього не потребує, а ефективність аграрних дотацій далека від теоретично можливої. Отже, систему видачі дотацій потрібно трансформувати так, щоб їх одержували малі й середні фермери. І тоді обсяг фінансування АПК із бюджету можна і треба збільшувати. Інакше простіше буде відмовитися від агродотацій узагалі.
Щось подібне стосується забезпечення енергоефективності. Його визначили пріоритетом у бюджеті на поточний рік. Планувалося заснувати Фонд енергоефективності, однак президент підписав закон, який його створює, лише в червні 2017-го. Тому цей пріоритет перейде в наступний бюджет. Передбачається, що фонд акумулюватиме мільярди гривень на модернізацію наявної інфраструктури з метою заощадження енергоресурсів. Але ж такий самий результат бізнес і населення можуть забезпечити самі. Просто держава має створити механізми, які зроблять це вигідним. У випадку з населенням достатньо просто монетизувати субсидії та видавати заощаджені кошти на руки живими грошима. Ефект гарантований. Його вдасться досягти швидше, а навантаження на бюджет буде меншим, ніж у випадку з фондом. Такі механізми можуть зробити бюджетне фінансування певних напрямів просто непотрібним.
Нарешті, фінансова децентралізація. Тут розвиток подій далекий від ідеалу. За січень — липень 2017 року власні надходження місцевих бюджетів становили 21,7% доходів зведеного кошторису, хоч у 2013-му цифра була більша — 23,8%. Так, частково, зовсім трохи це компенсовано зростанням частки міжбюджетних трансфертів із 26,2% у 2013-му до 26,9% за сім місяців 2017-го. Але цього замало. Видатки місцевих бюджетів збільшилися із 43,5% зведеного кошторису у 2013-му до 48,5% за січень — липень 2017-го. Тобто місцеві органи влади отримали більше функцій, на які змушені витрачати більше грошей, а от належні прогнозовані доходи їм не забезпечили. Наразі позитивний ефект від фінансової децентралізації полягає тільки в тому, що місцеві ради дістали доступ до коштів фондів розвитку. Однак вони не встигають або не вміють їх освоювати, тож гроші лежать на депозитах у комерційних банках (15,4 млрд грн на кінець липня), а наприкінці року поспіхом витрачаються, збурюючи фінансовий та валютний ринки, або повертаються на єдиний казначейський рахунок. Проблеми механізмів фінансової децентралізації очевидні, дефіцит у регіонах кваліфікованих кадрів, які могли б використати переваги децентралізації на благо місцевих громад, також помітний. Однак долати ці труднощі ніхто не поспішає, а вихід із ситуації також лежить поза межами самого бюджету.
У підсумку виходить, що ідеального бюджету не існує. Але державний фінплан був би значно кращим, якби в усіх напрямах, перш ніж збільшувати їх фінансування, розширювали вузькі місця й замість того, щоб необдумано заливати певну сферу грошима, витрачали на неї стільки, скільки вона може абсорбувати з найбільшою віддачею для суспільства. Це стосується як уже визначених пріоритетів, так і тих, які виникатимуть у бюджеті-2018, зокрема пов’язаних із медичною, освітньою та судовою реформами. Кошторис дуже потребує калібрування та раціоналізації як доходів, так і видатків. Він має перетворитися з клоаки з тисячами входів і виходів на потужний м’яз, що складається з тисяч збитих автономних клітин, які однаково ефективно виконують єдину функцію — забезпечують розвиток економіки та добробут українців.