По-перше, стримувати Радянський Союз та обмежувати його вплив на комуністів у Європі, які загрожували тамтешнім повоєнним урядам. По-друге, запобігати відродженню націоналістичного мілітаризму в Європі. По-третє, посилювати безпекову та економічну присутність Америки, особливо бажану на виснаженому війною європейському континенті, та стимулювати внутрішньоєвропейську політичну інтеграцію. Загалом концепція Альянсу полягала в тому, щоб він слугував інституціоналізованою платформою для країн-членів, яка поступово розрослася б у міжнародну організацію з потужними військовими можливостями.
На той момент більша частина Центрально-Східної Європи була, здавалося назавжди, відгороджена радянською залізною завісою, Німеччина розділена, а деякі партнери НАТО мали серйозні застереження з приводу відродження ФРН. У самого Альянсу не було військової структури, яка могла б ефективно координувати дії його членів у разі потреби — це стало змінюватися тільки після випробування ядерної бомби в Радянському Союзі 1949 року й початку Корейської війни у 1950-му.
Читайте також: У НАТО пояснили, на чому ґрунтується взаємодія з Росією
На сьогодні НАТО налічує 28 членів і є найпотужнішим військовим альянсом у світі. Перспектива членства в ньому останнім часом, принаймні до усвідомлення російської агресії через війну в Україні, мала окрім безпекових гарантій ще й політичний характер, слугуючи інструментом демократизації та інституційного зміцнення країн, що прагнуть приєднатися. Невдовзі до нього повинна вступити 29-та країна — Чорногорія, яка отримала План дій щодо членства у 2009 році. Німеччина сьогодні — економічний і політичний лідер Європи. Трансатлантична єдність проходить випробування недовірою європейців до Америки, зосередженням уваги США на Азії, стриманістю Адміністрації Обами в зовнішній політиці та результатами президентських виборів у США. Колишні країни соцтабору давно в НАТО. У «стримування», зокрема ядерне, грається Росія. Світ більше не двополярний.
У різних світах
Еволюцію НАТО від того першопочаткового середовища до сьогоднішнього часто визначають за кризами, що змушували Альянс змінюватися; внутрішніми конфліктами, до яких доводилося пристосовуватися. Але для кожного періоду розвитку НАТО характерний один спільний момент — пошук raison d'être, або сенсу існування, залежно від історичного розвитку подій. Власне, й останніми роками про нього багато говорилося в НАТО: у порівняно спокійному безпековому середовищі європейські члени Альянсу перестали бачити якусь його особливу місію й стали зменшувати видатки на оборону, навіть попри агресію Росії в Грузії. Змінилося це вже після анексії Криму та війни на Донбасі.
На початку ж усе було інакше. У 1950-х роках raison d'être був зрозумілим: є чіткий ідеологічний противник — Радянський Союз. Він має ядерну зброю і виступає активним учасником гонки озброєнь. До речі, у цей період НАТО теж бачилося «ядерним альянсом», а західні лідери вважали ядерну зброю ефективним та економним способом розбудови військової потуги й превентивного стримування противника. Особливо коли європейські країни ще не були фінансово спроможні розбудовувати потужне традиційне військо. Після Карибської кризи з’явилося розуміння того, у що може вилитися реалізація ядерного потенціалу за необхідності. Тому від захоплення ядерною зброєю стали відходити. Але вона все ж стримувала обидві сторони від перетворення холодної війни на гарячу.
З ослабленням Радянського Союзу, початком демократичних трансформацій у країнах Центральної та Східної Європи, а тоді падінням Берлінського муру й об’єднанням Німеччини питання стримування основного противника стало менш актуальним. Сприятлива роль НАТО у формуванні поствоєнного устрою в Європі була очевидною. Але знову поставало питання: що визначатиме місію Альянсу далі? Тепер він уже міг зосередитися на подоланні політичних та економічних поділів у Європі, розширенні спільноти ринкових демократій включно з країнами Центральної та Східної Європи. І мав би експортувати безпеку на решту Європи, забезпечуючи таким чином стабільність та демократію на всьому євроатлантичному терені. Таку перспективу одним із перших публічно окреслив тодішній генсек НАТО німець Манфред Вьорнер. З його подачі Альянс того періоду охрестили «повитухою змін». На початку 1990-х союзники НАТО заявили, що ризиків вони мають очікувати не від спланованої агресії проти їхньої території, а радше від негативних наслідків нестабільності, яка може виникати через економічні, соціальні та політичні труднощі, а також потенційні етнічні й територіальні суперечки в країнах Центрально-Східної Європи. Відтак за новою стратегічною концепцією НАТО мало зосередитися на запобіганні та управлінні кризами, а не на
стримуванні ворога.
Середовище для реалізації цих амбіцій створили конфлікти на Балканах і бажання колишніх країн соцтабору приєднатися до НАТО. У першому випадку Альянс виявився задіяним у довгостроковій операції за своїми межами, співпрацюючи при цьому з іншими міжнародними організаціями, зокрема ООН. Так із суто оборонної структури він перетворювався на своєрідну стабілізаційну потугу світового масштабу.
Читайте також: Чи близько до стандартів НАТО?
У другому — сприяв активним перетворенням через вимоги до потенційних нових членів.
Серед іншого ці нові функції виявили й серйозні недоліки в НАТО та міжнародній співпраці загалом. Конфлікт у колишній Югославії показав неспроможність міжнародних організацій — ООН, ЄС і НАТО — оперативно приймати рішення та діяти. У результаті реагувати доводилося вже тоді, коли в зонах конфлікту відбувалися масові вбивства. Сьогодні подібну ситуацію спостерігаємо в Сирії. Тож проблема залишається невирішеною.
До речі, не останню роль у цій нерішучості відіграли наслідки участі країн — членів НАТО у війнах в Афганістані та Іраку. У першому випадку Альянс за мандатом ООН формував Міжнародні сили сприяння безпеці, покликані допомогти країні відбудувати безпекову інфраструктуру й гарантувати порядок. Донині Афганістан так і не став стабільною, безпечною країною. Що стосується Іраку, то в інтервенції, яку західні суспільства сприймали дуже контроверсійно, були задіяні деякі члени Альянсу, хоча як організація НАТО в кампанії 2003 року участі не брало. Утім, це все одно створило сприятливий ґрунт для критиків Заходу як за його межами, так і у власному суспільстві й дуже вдарило по самовпевненості західних
країн і міжнародних організацій.
Другий виявлений недолік — брак консенсусу в питанні прийому нових членів із числа країн колишнього соцтабору в НАТО. Хтось із союзників пояснював у 1990-х незгоду бажанням уникнути протистояння з Москвою. Хтось вважав, що країни колишнього «східного блоку» зі своїми безпековими, політичними та економічними слабкостями й запитами тільки створять додаткові проблеми в роботі НАТО, якому й без того складно дійти консенсусу.
Що цікаво, ідею про розширення НАТО на схід запропонував у 1993 році тодішній міністр оборони Німеччини Фолькер Рюе. Реакції на неї майже не було. Особливо від Адміністрації Клінтона, яка вважала пріоритетнішою позицію Росії та не бажала дестабілізувати крихкий процес трансформації колишнього Радянського Союзу. Тому охочим вступити до НАТО пропонували замість ПДЧ «Партнерство заради миру» (Partnership for Peace) — програму наближення до стандартів Альянсу. Багато хто вважав її підміною реальної перспективи членства, охрестивши «Партнерством заради прокрастинації». Втім, після зміни політичної ситуації та деяких посадових осіб у Вашингтоні 1994 року Адміністрація президента різко змінила й свій погляд на розширення НАТО на схід і стала активно педалювати обговорення такої перспективи.
Вимушене перезавантаження
У 2016-му сили НАТО задіяні в кількох місіях: миротворчій у Косові, боротьбі з тероризмом і запобіганні торгівлі людьми в Середземномор’ї, а також операціях із боротьби з піратством біля Сомалійського півострова (заплановані на грудень 2016 року), підтримці сил Африканського Союзу в Сомалі, підтримці безпеки в Афганістані та патрулюванні повітряного простору в Східній Європі. Ці місії не вирішують найсерйозніших конфліктів сучасності, як-от війна в Сирії чи російська агресія в Україні. Хоча треба розуміти, що мандат НАТО не передбачає
оборони країн, які не входять до нього.
У прифронтових країн Альянсу є серйозні сумніви щодо його спроможності чи бажання захищати їх у випадку агресії Росії, навіть якщо вона й малоймовірна. Вкупі з тенденціями попередніх років, коли через фінансову кризу та інші проблеми НАТО й оборона в очах здебільшого європейських країн втрачали актуальність, а видатки на них зменшувалися, усе це веде до чергової кризи сенсу існування.
Читайте також: Криза цінностей, Варшавський саміт НАТО та Brexit — про що говорили на Київському Безпековому Форумі-2016
Однак Альянс знову, як і раніше за історичних викликів, реагує на зміни в безпековому середовищі. Збільшується його присутність у прифронтових державах, хоча й не на тому рівні, на якому їм хотілося б; європейські члени НАТО починають сприймати безпеку та військові питання серйозніше; Альянс ураховує нову реальність гібридної війни; зростає кількість спільних навчань. І все одно цього не досить, щоб гарантувати безпеку країн Балтії чи Польщі. Не допомагає й те, що великі держави ЄС і НАТО втомлюються від постійних нарікань новіших сусідів по організаціях, особливо маючи ще проблему напливу біженців і гадаючи, що Росія все ж не зважиться відкрито атакувати Альянс.
У липні у Варшаві відбудеться черговий саміт НАТО. Він стане найважливішим за останні роки, зокрема важливішим від саміту в Уельсі два роки тому: тоді російська агресія тільки почалася, заскочивши західні країни зненацька, тому вони не встигли зорієнтуватися й обговорили здебільшого тактичні рішення. Тепер же перед Альянсом у питанні Росії стоять три основні виклики. Їх в аналізі для Німецького інституту міжнародних та безпекових питань описують експерти Райнер Ґлац і Мартін Цапфе. По-перше, йому доведеться вирішити, наскільки затяжним буде погіршення відносин із РФ. Якщо це надовго, то чи достатньо буде Сил швидкого реагування і Сил реагування НАТО, аби її стримати? По-друге, треба порушити делікатне питання ядерної зброї, яке донині оминали, щоб не дратувати Росію. По-третє, з огляду на стагнацію національних оборонних бюджетів та дефіцит військових потужностей країни НАТО повинні будуть зосередитися на підвищенні операційної готовності своїх збройних сил. Ці питання, швидше за все, стануть серйозним випробуванням солідарності серед членів Альянсу.
За словами координатора проектів із зовнішньої та безпекової політики Фонду Конрада Аденауера Патріка Келлера, новим викликом для НАТО сьогодні є «необхідність робити все одночасно: забезпечувати колективну оборону, стримування, зберігати спроможність управляти кризами на міжнародному рівні навіть за межами Альянсу та європейського театру». Під час холодної війни було зрозуміло: НАТО не має врегульовувати міжнародні кризи десь в Азії чи Африці, каже він. Зараз усе інакше. Себастіан Майєр, науковий співробітник Інституту міжкультурних і міжнародних досліджень в Університеті Бремена та один із редакторів видання «Політика НАТО після холодної війни» («NATO’s Post-Cold War Politics: The Changing Provision of Security»), вважає, що «зараз НАТО балансує між трьома основними завданнями: миротворчими операціями, колективною обороною та співпрацею у сфері безпеки». Крім того, він переконаний, що в контексті гібридної загрози Росії Альянсу доведеться переглядати «колективну оборону», бо нині вона зовсім інша, ніж у добу холодної війни.
Ще одне питання для НАТО: як бути з розширенням? У більшості членів Альянсу такого бажання зараз немає. Але подібні настрої спостерігалися у всі періоди приєднання нових союзників. Тому це питання радше геополітичної кон’юнктури, актуальності Альянсу для потенційних кандидатів і виконання домашньої роботи, щоб бути готовими, коли трапиться нагода. «Треба знайти слова заохочення для країн, що не входять до НАТО, особливо для Грузії, стосовно збереження політики «відчинених дверей», — каже Келлер. «Не думаю, що ПДЧ чи перспектива членства для неї або України зараз на порядку денному. Але дуже важливо, щоб Альянс зміг у фінальному комюніке (на Варшавському саміті. — Ред.) запевнити ці країни, які зараз потерпають від Realpolitik і несприятливих обставин, що ми на їхньому боці».
Водночас зараз, здається, сприятливий момент для вступу до НАТО держав-партнерів, які теж близькі до російської загрози, але краще підготовлені: Фінляндії та Швеції. Вони справді говорять про це від початку російської агресії проти України й теоретично є майже ідеальними кандидатами — з прогресивними збройними силами та забезпеченням, досвідом співпраці в різних операціях та обміні інформацією. Крім того, вони, на відміну від України чи Грузії, швидше можуть зміцнити безпеку членів Альянсу, адже Росія навряд чи зважиться напасти на них у відповідь на вступ до НАТО. А це один із принципів залучення нових членів. Однак у Фінляндії підтримка вступу до НАТО низька. Частково це наслідок політики нейтралітету, дотримуваної за Радянського Союзу. У Швеції підтримка більша. Хоча там є свої нюанси. Один із них — історичний досвід нейтралітету, уникання воєнних альянсів і світових воєн. Але шведи добре розуміють, звідки йде загроза, і готуються про всяк випадок, а також активно співпрацюють із західними партнерами. Крім того, нейтралітет — це програма соціал-демократів, які домінують у політиці цієї країни в післявоєнні роки. Швеція ревно оберігає образ мирної країни, яка може бути посередником у конфліктах. Це важливо для тамтешніх лівих, які при владі з часів закінчення війни. І ще, як і Німеччина, Швеція довгий час вважала, що через залучення, а не ізоляцію Росії Кремль може стати відповідальним гравцем. Питання тільки в тому, що РФ не вбачає у Швеції ані нейтрального посередника, ані дружньої до себе країни через членство її в ЄС і підтримку України.
Читайте також: Гра зі свідомістю
У 2015 році від очільника Єврокомісії Жана-Клода Юнкера лунали заяви про те, що ЄС варто створити власну армію, яка показала б світу, що між країнами Євросоюзу більше ніколи не буде війни, «допомогла б формувати спільну зовнішню та безпекову політику й дала б змогу Європі взяти відповідальність у світі». Ще така європейська армія надіслала б чіткий сигнал Росії: ми серйозно налаштовані на захист наших європейських цінностей, додав він в інтерв’ю. Але багато країн ЄС поставилися до задуму скептично. «Якщо йдеться про, скажімо, спільну німецько-французьку бригаду, яка може швидко дислокуватися деінде, то це нормально, — коментує Патрік Келлер. — Але коли мається на увазі справжня європейська армія під командуванням, скажімо, президента Єврокомісії, то це не варіант. Бо надто багато перешкод і треба багато часу. А ще оборона, стримування на європейському континенті неможливі без США». Цього року таких розмов поки що не чути. Натомість ЄС і НАТО почали активніше співпрацювати над урегулюванням міграційної кризи.
Сьогодні в Північноатлантичного Альянсу черговий етап пошуку raison d'être. І знову під впливом зовнішніх чинників. У 2014–2015-му було багато розмов про те, що дії Росії «вдихнуть у НАТО нове життя», змусять його адаптуватися до нового безпекового середовища або втратити актуальність. Яким він вийде з цього випробування,
побачимо найближчими роками.