Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій 11 січня оприлюднило драфт проєкту Закону «Про державну політику перехідного періоду», який розробляло впродовж кількох місяців. Текст законопроєкту Міністерство направило для надання пропозицій центральним органам виконавчої влади, державним службам і фондам, місцевим органам влади, науковцям, міжнародним організаціям, громадським організаціям, експертному середовищу, судовим органам, прокуратурі, органам військового управління, представництву президента України в АРК. Також до діалогу запросили звичайних громадян, які до кінця поточного місяця можуть подавати пропозиції на електрону пошту МінТОТу. Після збору пропозицій документ буде доопрацьовано й направлено на розгляд до Верховної Ради України.
З ідейного погляду об’ємний 99-сторінковий документ вийшов чітко вивіреним, хоча й дещо сумбурним за змістом. Автори намагалися охопити всі можливі питання, що стосуються окупованого Донбасу і, що важливо, Криму. Наприклад, офіційно запропоновано визначення держави-агресора, держави-окупанта, і такий статус на рівні закону закріплено за Російською Федерацією. Уніфіковано та затверджено на законодавчому рівні такі ключові поняття, як окупаційні сили й окупаційні адміністрації РФ, політико-дипломатичні й санкційні заходи, територіальні громади на лінії розмежування, тимчасова окупація, деокупація, деокуповані території, реінтеграція деокупованих територій, сталий мир тощо. Визначення термінології є більш ніж важливим, бо в разі затвердження закону її вживатимуть у всіх подальших законних та підзаконних актах країни. Якщо ця частина законопроєкту залишиться без суттєвих змін, це обмежить можливість певних політичних сил на офіційному рівні маніпулювати фактами й інтерпретувати збройну агресію Росії, наприклад, як громадянську війну чи політичні ігри олігархів. Тому логічно, що від тих, хто бачить процес реінтеграції без обов’язкової деокупації, вже лунає критика, до того ж обов’язково ще й будуть спроби замінити дефініції на нейтральніші чи багатозначніші.
Читайте також: Імітація деокупації
Окрім загальних тез, законопроєкт передбачає алгоритм розв’язання конкретних спірних моментів, які стосуються життя людей в окупації та їхньої долі після звільнення українських територій. «Коли ми говоримо про державну політику перехідного періоду, то йдеться не тільки про перехідне правосуддя, а й про багато інших речей. Сигнал цього документа в тому, що люди, які нині перебувають на тимчасово окупованих територіях, є заручниками окупаційного режиму, забезпеченого Російською Федерацією, їм не потрібно боятися власної країни», — пояснив суть законопроєкту міністр з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій Олексій Резніков. Зокрема, у статті 2 цього законопроєкту за Росією закріплено відповідальність щодо відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої її збройною агресією, а за Україною — обов’язок усіма можливими способами сприяти такому відшкодуванню. Це може стати чітким сигналом для українських правозахисників, які зараз практикують позови в міжнародні інстанції щодо відшкодування матеріальних збитків фізичних осіб не з Росії, а саме з України.
Не залишає законопроєкт і простору для маневрів зі «строком давності»: у статті 3 визнано незаконними тимчасову окупацію Росією частин території України, діяльність окупаційних сил та адміністрацій, незалежно від їх тривалості. До речі, у законопроєкті пояснено, що українці не втрачають громадянство через отримання під окупацією паспортів чи інших документів, бо Україна не визнає ці документи та вважає такий крок актом примусу до набуття громадянства з боку країни-окупанта. Водночас прописано алгоритм визнання деяких документів, виданих окупаційною владою. Наприклад, за рішенням суду, як це відбувається вже зараз зі свідоцтвами про народження чи смерть, або через спеціальні освітні комісії, які здійснюватимуть процес нострифікації дипломів чи атестатів навчальних закладів, виданих на тимчасово окупованих територіях. Навіть положення про люстрацію демонструють украй толерантне ставлення до більшості з тих, хто залишився працювати в окупаційній владі у сфері «забезпечення життєдіяльності мешканців». Немає планів люструвати не тільки начальників ЖЕКів, а й більшість чиновників і працівників бюджетної сфери. Тобто наразі документ видається доволі лояльним до мешканців окупованих територій, але без заперечення самого факту окупації.
Ключовим моментом цього законопроєкту таки є введення у правове поле України елементів перехідного правосуддя, прив’язаного до конкретного конфлікту. Складовим цього процесу визначено два основні концептуальні терміни: конфліктний і постконфліктний періоди, яким надано окремі пояснення та рекомендації. Датою початку окупації Автономної Республіки Крим і міста Севастополя визначено 20 лютого 2014 року, а початок окупації окремих населених пунктів Донецької та Луганської областей визначає рішенням РНБО, а вводить у дію указ президента. Початком конфліктного періоду вважають 14 квітня 2014 року, а його закінчення для кожного конкретного населеного пункту відповідатиме даті деокупації, яку фіксують міністр оборони та міністр внутрішніх справ України, подаючи на затвердження президенту після засвідчення факту повної відсутності окупаційних військ РФ. Саме ця дата стає для відповідного населеного пункту переходом від конфліктного до постконфліктного періоду й визначає алгоритми його майбутньої життєдіяльності. Можна спрогнозувати, що цей пункт викличе дискусії на місцях, бо окупація міст і районів Донеччини та Луганщини відбувалася неодночасно.
Читайте також: Девід Саттер: «Деокупація Криму та Донбасу — це питання часу»
Тому початок конфліктного періоду й відповідні правові наслідки теж відрізнятимуться. Можливі нюанси щодо населених пунктів на лінії фронту, які за час воєнних дій були в різних статусах і можуть навіть «дрейфувати» під час відведення військ. Дату відновлення територіальної цілісності України в межах міжнародно визнаного державного кордону встановлюватиме своїм рішенням РНБО, яке вводитиме в дію указ президента України. З цієї дати почнеться відлік постконфліктного періоду, термін якого становитиме 25 років — саме стільки, на думку авторів, потрібно для усунення наслідків збройної агресії Росії на звільнених територіях. Такий термін у певних колах одразу викликав невдоволення. «Схоже, у профільного міністерства закінчилися законотворчі ідеї — пропонуйте їм свої! Ось одна з них: давайте вкладемось у п’ять років, а не у 25? Дивно взагалі, чому не 30 і не 40», — прокоментували на офіційній сторінці «Національної платформи примирення та єднання».
Хай там як, саме постконфліктному періоду автори законопроєкту приділили найбільше уваги, прописавши економічну, політичну, юридичну й гуманітарну сторони процесу. Наприклад, у документі окреслено засади відновлення діяльності органів правосуддя на деокупованих територіях, пояснено алгоритми підслідності кримінальних правопорушень, учинених на тимчасово окупованих територіях, оголошено про встановлення інституту конвалідації правочинів, учинених на ТОТ, а також наголошено на важливості формування кадрових резервів державних службовців і поліцейських для роботи на деокупованих територіях. Узагальненіше, тобто без зазначення конкретних заходів, окреслено спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку в Донецькій та Луганській областях, який запроваджують із метою подолання наслідків збройної агресії Російської Федерації. Окрему увагу автори законопроєкту приділили створенню тимчасових (зокрема міжнародних — без залучення представників країни-агресора) адміністрацій до формування легітимних органів місцевого самоврядування, вибори до яких не можна проводити на звільнених територіях раніше, ніж за два роки після завершення конфлікту. Що важливо, конфлікт вважатиметься вичерпаним тільки після повернення українського контролю над усіма ділянками кордону та відсутності військ РФ на її території — це одна з головних ідей законопроєкту. До того ж у документі прописано низку заходів щодо попередження майбутньої агресії, зокрема здійснення заходів, спрямованих на набуття повноправного членства в НАТО.
Не забули автори і про гуманітарну складову, що зазвичай залишається на останньому місці, поступаючись економічним і політичним аспектам деокупації. Так, запропоновано не тільки створити в Києві Національний музей спротиву російській агресії, а й відкрити його філії у звільнених Луганську, Донецьку, Сімферополі та Севастополі. Запропоновано також запровадити Національний день пам’яті жертв військової агресії Росії. Названо й кілька дат: 1 березня (коли Росія прийняла постанову про використання ЗС в Україні), 15 березня (дата загибелі кримського татарина Решата Аметова), 18 березня (день загибелі воїна ЗСУ Сергія Кокурина), 19 квітня (загибель у Горлівці депутата Володимира Рибака), 17 червня (збито пасажирський лайнер рейсу МН17). Також зазначено, що після деокупації з вулиць звільнених міст обов’язково треба прибрати всі пам’ятні знаки й іншу атрибутику, пов’язану з представниками незаконних військових формувань. Про це важливо домовитися завчасно, щоб не переходити потім до дискусій про «нашу історію, яку не треба знищувати», як це відбувалося під час декомунізації. Зараз такі плани можуть здаватися надто завчасними, але вони залишаються концептуально слушними. До того ж дещо з цього доцільно вже зараз запроваджувати на підконтрольній Донеччині та Луганщині. Наприклад, те, що стосується меморіалізації пам’яті про загиблих учасників бойових дій на їхній малій батьківщині або в місцях тривалого проживання чи загибелі.
Читайте також: Військово-юридичний формалізм
Найімовірніше, більшість принципових складових постконфліктного періоду стануть «червоними прапорцями», навколо яких точитимуться запеклі дискусії та до яких матимуть найбільше претензій і заперечень. Вибори лише після повної демілітаризації та деокупації, відсутність будь-яких натяків на «особливий статус Донбасу» і включення в загальний контекст Криму означатиме, що коли Україна прийме закон у такому вигляді, то фактично відмовиться від компромісів, записаних у мінських угодах. І це обов’язково знову повертатиме суспільство до дискусій про ці угоди та їх відповідність інтересам України. На цьому тлі законопроєкт, який уже зараз може здаватися занадто завчасним і майже теоретичним, насправді має вигляд не менш реалістичний, аніж багаторічні сподівання на добру волю країни-агресора та перемовини без суттєвих результатів. Але на сучасній політичній палітрі України, на жаль, забагато сил, які добиватимуться не якісного доопрацювання цього законопроєкту, а кардинальної підміни його наповнення. Такі спроби, найімовірніше, ми і спостерігатимемо найближчим часом.
Володимир В’ятрович, народний депутат України:
Якщо йдеться про музей спротиву російській агресії, то думаю, що треба вже поступово збирати матеріал, бо створення такого проєкту забирає доволі багато часу. Тому варто зараз розробити концепцію та почати збирати артефакти. Тим паче, що певна їх кількість могла би стати доказами для притягнення до відповідальності злочинців і колаборантів уже після деокупації. Але мені здається, щодо встановлення Дня пам’яті трохи зарано визначатися з конкретною датою. Хотілося б, звісно, вірити, що в цій війні не буде більше масових жертв з українського боку й ми можемо поставити крапку у списку трагедій, у яких українці зазнали втрат, та визначитися, коли ми їх вшановуватимемо. Але війна ще не закінчилася.
Хоча загалом я вважаю, що меморіалізація цієї війни має відбуватися вже зараз — ми вже повинні вшановувати героїв, серед яких, на жаль, багато загиблих. Ми в Інституті національної пам’яті реалізовували низку таких проєктів, записували спогади ветеранів, ініціювали перейменування вулиць на честь героїв цієї війни. Від того, як ми пам’ятатимемо цю війну, залежатиме те, коли вона закінчиться. Це насправді дуже важливо, бо неправильно просто чекати завершення війни.
Кирило Сидорчук, юрист, експерт з адвокації у сфері захисту прав людини:
Загалом проєкт закону справив на мене позитивне враження. Від імені держави суспільству пропонують системний проєкт власної національної моделі перехідного правосуддя. Адже вона не лише містить усі ключові елементи, а й бере до уваги також специфіку збройної агресії Російської Федерації проти України на противагу концепту подолання наслідків громадянської війни, який був у багатьох держав, що пройшли перехідний період. Зауважу, на рівні закону України закріплюють інститут конвалідації — визнання дійсності нікчемного правочину, вчиненого на території тимчасово окупованого населеного пункту. Ще в 1971 році Міжнародний суд ООН у консультативному висновку «Юридичні наслідки для держав щодо триваючої присутності Південної Африки в Намібії» сформулював так званий намібійський виняток — принцип міжнародного права, відповідно до якого документи, видані окупаційною владою, суди повинні брати до уваги, якщо їх нехтування призводить до серйозних порушень або обмежень прав людини. Важливо, що задля встановлення юридичних фактів ітиметься лише про зважання, а не визнання документів, виданих окупаційною адміністрацією. Зокрема тих, що підтверджують односторонні правочини на кшталт заповіту, а також факти народження та смерті, укладення чи розірвання шлюбу. Також надалі залишатимуться недійсними й документи про освіту, видані на окупованих територіях. Проте задля отримання такого документа на території, що підконтрольна українській владі, здійснюватиметься атестація визнання здобутих кваліфікацій.
Не менш важливим є також установлення переліку осіб, що не підлягають амністії та помилуванню. Зокрема, у статті 23 проєкту закону зазначено, що такі особи мають учинити злочини, що підпадають під юрисдикцію Міжнародного кримінального суду (геноцид, агресія, злочини проти людяності, воєнні злочини), а також умисні тяжкі та/або особливо тяжкі злочини проти життя та здоров’я особи, проти її волі, честі та гідності, статевої свободи й недоторканості, злочини проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку. Проте норми цієї статті не поширюються на суддів, працівників правоохоронних органів, військовослужбовців та інших осіб, які зрадили присязі Україні й перейшли на бік ворога в умовах збройного конфлікту, надаючи йому будь-яку допомогу в підривній діяльності проти інтересів України. Формально такі особи могли нікого не вбивати, не ґвалтувати й не принижувати, але державна зрада є сама по собі особливо тяжким злочином, потенційне прощення якого не просто нівелює авторитет держави, а й знецінює присягу як обов’язок служити українському народу.
Марія Красненко, юристка Громадського холдингу «Група впливу»:
Не можна не зазначити, що цей проєкт є першим цілісним документом, присвяченим здійсненню державної політики й у період конфлікту, і після деокупації. Однозначно позитивним є охоплення різних сфер державної політики: економіки, питань інформаційної безпеки, судочинства, виборчих прав, правочинів тощо. Проте негативним моментом є законодавчі неузгодженості й колізії, невідповідність до положень Конституції України та міжнародних зобов’язань. Наприклад, частиною 2 статті 9 проєкту передбачено, що «державна політика перехідного періоду спрямована на захист людини і громадянина — їхніх життя, здоров’я і гідності, конституційних прав і свобод, безпечних умов життєдіяльності», однак далі статтею 2 передбачено, що «відповідальність за порушення гарантованих Конституцією та законами України, міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, прав і свобод людини та громадянина на тимчасово окупованих територіях покладається на Російську Федерацію як на державу-окупанта відповідно до принципів і норм міжнародного права», що фактично нівелює позитивні зобов’язання держави перед громадянином.
Зазначене може призвести до різночитання й подальшого різного правозастосування. Також структура тексту досить складна, із термінологічними новаціями. Документ загалом потребує доопрацювань і подальшого профільного обговорення. І власне, саме на цьому потрібно наголошувати. Оскільки інтерес і рівень уваги і всередині України (від громадян та політичних сил), і за її межами зростатиме. Тому надзвичайно важливо систематично підходити до представлення напрацювань і висвітлення подальших кроків. Проте це точно ті кроки, які варто робити.
Вікторія Христенко, волонтерка, викладачка:
Думаю, варто звернути більше уваги на освіту громадян при впровадженні державної політики перехідного періоду. Дитина, якій у 2014-му було вісім років, зараз уже є 15-річним підлітком! Усі шкільні роки її вчили, що мотороли та гіві — герої: так казали вчителі, таке було написано в підручниках. А ті, хто народився у 2014-му, пішли до школи й ніколи не бачили українських прапорів. Хто першим і як саме почне розмову з учителями та учнями після деокупації? Якою буде мета й механіка цього спілкування? Зараз я не знаю жодного прикладу, жодної робочої групи з обговорення цього питання. Що говорити, чого навчати, як пояснювати? За якими програмами й за якими книжками? Ми не зможемо просто привезти наші підручники до їхніх шкіл і викладати загальну програму. Хто і як здійснюватиме перекваліфікацію вчителів, розуміючи, що більшість із них ходила на сепаратистський «референдум»? Які групи психологів працюватимуть із дітьми, коли суд прийме рішення, що хтось із їхніх родичів — злочинець? Як ми працюватимемо з цими дітьми, підлітками й дорослими, щоб реінтегрувати їх в Україну?