Перша спроба Володимира Зеленського приступити до децентралізації в «турборежимі» виявилася невдалою. Ініційований президентом законопроект № 2598, який передбачає низку змін до Конституції, не підтримав профільний комітет Верховної Ради. Негативно відреагувала й громадськість. Найбільший спротив викликала концепція інституту префектів, який мав би замінити обласні та районні держадміністрації. Через значно розширені повноваження префектів уже охрестили «смотрящими від президента». Але головна небезпека законопроекту № 2598 полягає в іншому. Вкупі з деякими суміжними ініціативами влади він може стати серйозною загрозою для збереження унітарності держави й закласти передумови для непередбачених процесів у регіонах.
Згаданий документ містить положення про те, що устрій України «ґрунтується на засадах унітарності». Але поряд із цим у Конституції пропонується зафіксувати, що територію держави складають громади — первинні адміністративно-територіальні одиниці та первинні суб’єкти місцевого самоврядування, які на додачу дістануть статус юридичних осіб. Порядок утворення та ліквідації громад, їхні межі й назви визначатимуться окремим законом, який ще не представлений ані громадськості, ані експертам, тобто поки що в невідомий спосіб. Це, до речі, стосуватиметься й округів та областей. Так само ще не написаним законом визначатимуться статус голів і депутатів громад, порядок утворення виконавчих органів громад та обсяг їхніх повноважень. На практиці це означає, що надати «особливого статусу» ОРДіЛО після такої редакції Конституції стане набагато простіше — достатньо ухвалити відповідні законопроекти. За наявності монобільшості останнє не буде аж надто складним завданням. Але це може стати лише початком проблем. Бо якщо на Донбасі з’явиться такий прецедент, «особливий статус» стане спокусою й для решти регіонів. Якщо зараз домогтися від Києва якихось привілеїв регіонам практично неможливо, то потім питання полягатиме тільки в тому, чи вдасться місцевим елітам знайти достатньо вагомі аргументи.
Читайте також: Децентралізація: лідери й аутсайдери
Згаданий проект конституційних змін передбачає, що самоврядування здійснюватиметься, зокрема, через місцеві референдуми. Сьогодні механізм їхнього проведення не визначений, але в команді Зеленського обіцяють виправити цю прикрість. За словами президента, закон про загальнонаціональний референдум буде ухвалено найближчим часом, аби прийняти рішення щодо продажу землі іноземцям. Але на черзі цілий пакет законів. «Йдеться про пакет законів: загальнонаціональний загальнодержавний референдум, місцеві референдуми, закон про народне вето. Можливо, ще додадуться інші законопроекти, які, я сподіваюся, стануть законами», — пояснював наприкінці листопада спікер Верховної Ради Дмитро Разумков. До речі, гарячу підтримку згаданим ініціативам влади вже висловив Віктор Медведчук, головний лобіст «народовладдя» та федералізації України. Не виключено, що в цьому питанні владу підтримають не лише екс-регіонали. У баталіях довкола ринку землі ідею референдумів просували також «Батьківщина» та низка інших популістських сил. Так чи інакше налагодити механізм місцевих і загальнонаціональних референдумів буде неважко. Але наслідки цього можуть бути негативні.
У 2014 році референдуми стали прикриттям для повалення державної влади спочатку в Криму, а потім на Донбасі. Щоправда, тоді це була радше видимість волевиявлення, ніж реальний плебісцит. Але якщо в розпорядженні заколотників будуть дієві й, головне, легальні механізми для проведення референдуму, на нас може чекати серія регіональних «брексітів» чи принаймні кризових ситуацій. Про реальність негативних сценаріїв свідчать факти. За підрахунками Лабораторії законодавчих ініціатив, у 1991–2012 роках в Україні зафіксовано 178 запитів на проведення місцевих референдумів. Серед них були й такі, що мали антидержавний зміст. Насамперед варто згадати плебісцит 1994-го на Донбасі, на який було винесено питання федералізації й другої державної мови. У 2002-му консультативний референдум щодо другої державної мови ініціювала Харківська міська рада, у 2006-му аналогічний намагалася провести Верховна Рада Криму. Звичайно, не всі ці ініціативи мали одіозний характер, але відкидати таку можливість украй недалекоглядно. Джина чорних рад, до якого постійно апелюють популістські сили, легко випустити з пляшки, але на практиці це може обернутися посиленням місцевих еліт, які отримають у розпорядження потужний інструмент для шантажу Києва. Останній, своєю чергою, дістане змогу йти на щедрі поступки, роздаючи привілеї регіонам.
Утім, загроза унітарності може виходити не лише від місцевих еліт, а й від зовнішніх сил, які намагаються впливати на відносини столиці з регіонами. На Донбасі це РФ, що прагне домогтись автономії для ОРДіЛО, шантажуючи Київ війною. Останньою інновацією стала видача російських паспортів мешканцям окупованих районів. Тим часом Угорщина вже багато років розповсюджує свої документи на Закарпатті. Торішній скандал у Береговому до кардинальних зрушень не привів. За словами екс-очільника тамтешньої ОДА Геннадія Москаля, Угорщина нібито масово забирає свої паспорти назад. Однак посол Іштван Ійдярто стверджує, що документи видавалися згідно з чинним угорським законодавством і що це «суверенне право Угорщини», а тому підстав для припинення такої практики немає. Скільки закарпатців набуло подвійне громадянство, достеменно невідомо. У 2015-му в угорському уряді називали цифру 100 тис. осіб. Скільки українців — з власної волі чи під примусом — отримали російські паспорти, сказати теж важко. Але цілком очевидно, що наявність «паспортизованого» населення на українській території може стати додатковим важелем тиску на Київ, особливо коли регіони зможуть поводити власні референдуми.
Читайте також: Децентралізація: чого бракує громадам
Тим часом нова влада планує не боротися з подвійним громадянством, а легалізувати його. Про те, щоб привабити на батьківщину закордонних українців і заробітчан, Зеленський казав ще під час передвиборчої кампанії. Пізніше він виступав з ідеєю надавати подвійне громадянство етнічним українцям із діаспори. І в середині грудня відповідний законопроект № 2590, ініційований президентом, потрапив для ознайомлення до парламенту. Згідно з цим документом норму про єдине громадянство з Конституції не вилучатимуть, але виходити з іншого громадянства для набуття українського більше не вимагатимуть. У Державній міграційній службі таку новацію розцінюють як підготовку до фактичної легалізації подвійного громадянства. «Подвійне громадянство — це, можна сказати, програма імміграції в Україну», — зазначає очільник відомства Максим Соколюк. За його словами, будуть передбачені обмеження щодо низки країн, зокрема Росії. Утім, може виявитися, що в такий спосіб влада готується «вирішувати» проблему власників російських паспортів в ОРДіЛО, просто легалізувавши їхню присутність у регіоні. Не треба пояснювати, що через такі нововведення інститут українського громадянства розмиватиметься не лише на Донбасі. І хоча іноземні паспорти зазвичай отримують із прагматичних, а не політичних міркувань, збільшення в регіонах кількості населення з подвійним громадянством стане ще одним викликом для цілісності держави.
У теорії законопроект № 2598 передбачає, що запобіжником від неспокою на місцях будуть префекти. У разі ухвалення місцевою владою неконституційного акта президент за поданням префекта зможе оперативно зупинити його дію, а також повноваження відповідного органу місцевої влади, призначивши тимчасового уповноваженого. Якщо Конституційний Суд підтвердить підозри, місцеву владу перезавантажуватимуть через позачергові вибори, а винні будуть відповідати. Однак така схема має слабкі місця, бо теорія не завжди збігається з практикою. Обласні державні адміністрації також повинні були здійснювати нагляд за місцевою владою, але, приміром, на Донбасі в 2014-му вони виявилися вкрай неефективними. Чому так сталося? Бо відносини столиці з регіонами нерідко набувають явних ознак взаємозалежності, що виливається в різноманітні компроміси. Зазвичай Київ заплющує очі на місцеве самоуправство в обмін на відносний спокій у провінціях, підтримку місцевих еліт у передвиборчий період тощо. Тому реальні повноваження хоч голів ОДА, хоч префектів (яких, до речі, призначатимуть за аналогічною процедурою) не виходитимуть за межі цих компромісів. Натомість останні визначатимуться політичною ситуацією. Причому іноді її учасниками можуть бути й зовнішні сили.
Таким чином, згадані ініціативи в сукупності здатні посприяти посиленню старих відцентрових тенденцій і розгортанню нових. Якщо комплекс реформаторських задумів влади буде втілено в життя, регіони матимуть більше можливостей для боротьби з Києвом за ті чи інші привілеї аж до «особливого статусу» на зразок того, який, не виключено, дістане ОРДіЛО. Найбільшу загрозу становитимуть дозвіл на проведення місцевих референдумів і легалізація подвійного громадянства. Звичайно, поки що йдеться лише про законопроекти, але легковажити цим не слід. Маючи монобільшість у розпорядженні й схильність до роботи в «турборежимі», влада може мимохіть запустити процеси, ліквідація яких дорого обійдеться Україні.