Розмови про необхідність внесення змін у наявний формат проведення антитерористичної операції на Донбасі велися вже давно. Президент Порошенко ще в травні 2014 року вказував на потребу змін у проведенні АТО й пообіцяв, що вона триватиме години, а не місяці. Пізніше, із серпня, за всіма ознаками й масштабом АТО переросла у війну, хоча й не оголошену. Гібридна сутність конфлікту не давала змоги оголосити «класичну» війну та ввести воєнний стан, як це пропонували окремі політики й активісти, адже автоматично виникала потреба визначення сторони-учасника. Визнати терористичні утворення «ДНР/ЛНР» сторонами збройного конфлікту — занадто великий подарунок для самопроголошених «республік». Що й казати про Росію: вона робила все, щоб саме Україна першою дійшла такого рішення, аби показати нашу країну агресором. Воєнний стан міг би мати й значний негативний вплив на економіку країни, зупинивши потік міжнародної фінансової допомоги.
Щоб уникнути цього, протягом 2014–2017 років постійно вносяться зміни в українське законодавство, які де-факто встановлювали норми воєнного часу, але де-юре не оголошували війну. Так, зокрема, у червні 2014‑го було ухвалено зміни до Закону України «Про боротьбу з тероризмом» від 2003 року. Вони дозволяли використовувати підрозділи Збройних сил України в антитерористичній операції. Крім того, згідно з цим законом сили та засоби, які залучалися до АТО від ЗСУ, були тимчасово підпорядковані керівнику Антитерористичного центру при СБУ. Ця норма спричиняла доволі багато суперечок як серед самих військових, так і серед громадськості. Деякі експерти намагалися довести, що такий формат не дозволяє використовувати ЗСУ в АТО, відповідно це робить усю операцію незаконною. Певним новаторством для України стало також і створення нових органів місцевого управління в окремих районах Донецької та Луганської областей, що було запроваджено відповідно до ЗУ «Про військово-цивільні адміністрації» від 2015 року. Хоча в його тексті зазначалося, що ВЦА утворюються як «тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі проведення антитерористичної операції». Це ще один крок замість воєнного стану.
Чиатйте також: ЗСУ у стані апгрейду
Додатковим аспектом, який зумовив потребу в нових законах, стала міжнародна позиція України. З одного боку, вона на всіх дипломатичних рівнях намагалася донести інформацію про російську агресію та окупацію частини своєї території. Просила про введення, а пізніше й продовження економічних санкцій проти країни-агресора. Та з другого боку, виникав казус, коли сама Україна не запроваджувала санкції, почавши це виправляти лише із зими 2015 року, надалі нарощуючи «чорні списки». Суперечив державній лінії і парад голосувань українських обласних і міських рад, які відмовлялися офіційно визнавати РФ агресором. Таке непорозуміння залишало поле для маневрів для кремлівських і «республіканських» пропагандистів, які підкреслювали непорозуміння між центральною владою та народом у регіонах. Не менше це дивувало й закордонних партнерів України, які самі мали певні збитки від антиросійських санкцій.
Конкретніше про необхідність змін в АТО почали говорити в РНБО з червня 2017‑го. Секретар РНБО Олександр Турчинов тоді зазначив, що воєнні дії вже «переросли» АТО як за тривалістю, так і за масштабами, хоча проведення операції дало змогу зупинити агресора й звільнити значну частину окупованої території. «Настав час перейти до нового формату захисту країни», — підкреслив він. У суспільстві такий «анонс» від Турчинова спричинив бурхливу реакцію, поширювалася інформація про начебто підготовку силового звільнення Донбасу, водночас згадували хорватський сценарій операцій «Блискавка» та «Буря». Втім, із наданих пізніше уточнень стало ясно, що йдеться лише про зміну в нормативно-правових документах і певне визначення стратегії, а не конкретних дій.
Що насправді мали на увазі в РНБО, стало відомо лише минулого тижня, коли в Раду були направлені аж п’ять проектів одного Закону. Мова про проект Закону № 7163 «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях». Він є логічним продовженням постанови про звернення ВРУ до міжнародних організацій, зокрема до ООН, Європарламенту, Ради Європи та ОБСЄ про визнання Російської Федерації державою-агресором, яку ухвалили в 2015 році. Крім президентської версії до парламенту надійшли пропозиції від групи депутатів на чолі з Оксаною Сироїд (об’єднання «Самопоміч»), другий проект подали позафракційний депутат Андрій Іллєнко (ВО «Свобода») з колегами, третій запропонував Ігор Луценко (ВО «Батьківщина»), а останній — Наталія Веселова від «Самопомочі». Хоча й із певними перешкодами, як-от димові шашки та блокування трибуни, у першому читанні ухвалили саме президентський законопроект, та з нього вилучили спірний абзац, який містив посилання на мінські домовленості.
Читайте також: Правоохоронна реформа: старі-нові обличчя
Що означатиме цей законопроект у разі його остаточного ухвалення для АТО та Збройних сил? Не беручи до уваги майнові й дипломатичні аспекти, можна сказати, що це певний рух уперед у напрямі звільнення Донбасу. Хоча б тому, що нарешті на рівні держави з’явилося тлумачення того, що відбувається на Сході країни та хто в цьому винен. Тепер РФ — агресор, а території окуповані саме російськими військами вже офіційно й законодавчо. Хоч як це банально для майже четвертого року окупації, визначена мета державної політики — звільнення захоплених територій. Відповідно з розумінням рівня загрози змінюється й підхід до боротьби з нею. АТО стає «заходами із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях». Що вносить більше логіки: командування переходить до військових. Для цього законопроект передбачає створення Об’єднаного оперативного штабу ЗСУ. Цьому штабу підпорядковуватимуться підрозділи МВС, Нацполіції, Нацгвардії, а також центральні органи виконавчої влади, які відповідальні за реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту в регіоні. Таким чином, вибудовується система влади, яка об’єднує силовиків та цивільний сектор і провідну роль у якій тепер виконуватимуть саме військові. Вони ж визначатимуть і «кордони» тимчасово окупованих територій. Що ж стосується СБУ, то їй залишили одне з найскладніших питань — контроль в’їзду осіб і переміщення товарів. Фактично це боротьба з контрабандою в зоні АТО, ефективність якої поки що викликає сумніви й примушує керівництво СБУ спростовувати чутки про свою причетність до незаконних оборудок. Саме із СБУ та місцевою владою начальник Об’єднаного оперативного штабу погоджуватиме порядок руху людей і вантажів.
Очікується, що така вертикаль буде більш ефективною в питаннях планування та координації військових операцій. Теоретично Україна розбудовує власну систему таким чином, щоб у разі переходу до більш активних дій на Донбасі весь різнорідний оркестр силових структур грав в унісон. Чутки про чергову підготовку наступу на «ДНР/ЛНР» встиг прокоментувати начальник Генерального штабу ЗСУ Муженко. За його словами, у разі такої наступальної операції, що триватиме понад 10 днів, українські підрозділи можуть втратити близько 3 тис. бійців убитими й ще 7–9 тис. пораненими. Із новим законом у разі активних бойових дій проводити військові операції стане легше. Ймовірно, це дасть змогу прибрати плутанину зразка 2014 року, яка стала причиною цілої низки невдалих для українських сил боїв. Тоді головною проблемою був саме брак координації між відомствами, через що підрозділи часто діяли самостійно, без єдиного задуму.
Напевно, такі майбутні привілеї для керівництва ЗСУ не могли сподобатися ні МВС, ні СБУ. На цьому тлі стають зрозумілими нещодавні одночасні заяви Антона Геращенка та Зоряна Шкіряка про необхідність відсторонити НГШ ЗСУ Віктора Муженка. Хоча офіційна причина — це вибухи на сховищах боєприпасів. Можна припустити про наявність суперечок між цими двома силовими відомствами й «незручність» Муженка для керівництва МВС.
Чиатйте також: Захід про конфлікт на Донбасі: На різних частотах
Крім внутрішніх конфліктів у президентського законопроекту вистачає проблемних моментів. Уже згадані мінські домовленості, які не задовольняють депутатів «Самопомочі» та «Народного фронту». Як саме новий закон відповідатиме мінським протоколам, поки що не оголошується. Як притягуватиметься до відповідальності Росія? Яким чином здійснюватиметься моніторинг порушень прав і свобод на окупованих територіях? Як поєднають новий законопроект із питанням окупації Криму? Чому законопроект був винесений на голосування так поспішно й чому саме зараз? Як буде відображена в законі ймовірна миротворча місія на Донбасі? Питань вистачає. Утім, попри всі недоліки, законопроект має право на життя, як завжди, усе залежить від якості його реалізації. І вкрай небажаним є варіант, коли його виконанню заважатимуть не терористи, а всередині країни.
Цікава реакція ворожої сторони, яка вже стала певним орієнтиром. Цього разу Росія різко негативно оцінила законопроект, ухвалений у Раді. Так, віце-спікер Держдуми РФ Іріна Яровая назвала новий закон «демонстративним плювком у бік Європи». Така позиція, на її думку, випливає з нібито небажання України виконувати свої зобов’язання згідно з мінськими протоколами. До того ж підкреслювалося уявне бажання президента Порошенка створити передумови для дискримінації та безкарних злочинів проти місцевого населення Донбасу.
Устиг висловитися й Віктор Медведчук. Цей політик назвав ініціативу такою, що робить неможливою повернення окупованих територій. За його словами, «партія війни» прагне лише подальшого розколу країни та продовження збройного конфлікту. Біглий прем’єр Азаров у соцмережі наполягав на невідповідності законопроекту Конституції України. Свою думку має й прес-секретар російського президента Дмітрій Пєсков. За його словами, законопроект суперечить мінським домовленостям, а Росія не може бути агресором, тому що російська сторона підписала цей документ. Як і в попередньому випадку, питання довіри до будь-яких зобов’язань, де є підпис росіян, також залишається відкритим. Ватажок самопроголошеної «ДНР» Захарченко, своєю чергою, зміг знайти в тексті документа, що населення «республіки» має бути переселене або знищене. І зазначив, що це лише чергова спроба київської влади розв’язати війну. Що ж, така одностайна критика з боку РФ і «республік» майже в усіх випадках означає, що українська влада на правильному шляху.