У червні 1941 року Вільям Беверідж вийшов з офісу міністра британського кабінету Артура Ґрінвуда зі сльозами на очах. Відомий учений і державний службовець Беверідж домагався серйозної роботи в країні, яка вела війну. Але 62-річний інтелектуал був надміру честолюбним святенником, одержимим нав’язливими ідеями. Щоб його спекатися, Ґрінвуд запропонував невдячну з усіх міркувань роботу: переглянути схеми соціального забезпечення Британії.
Результатом став проект сучасної держави загального добробуту. У грудні 1942-го, розтягнувши документ до максимуму, Беверідж опублікував свій звіт про «п’ять гігантів»: хвороби, неробство, неосвіченість, зубожіння та нужденність. Він запропонував нові виплати для людей на заслуженому відпочинку, інвалідів і безробітних, загальну допомогу для дітей і загальнодержавну службу охорони здоров’я.
У ніч перед публікацією під дверима видавництва вишикувалася довжелезна черга. Результати опитувань громадської думки свідчили, що більшість усіх соціальних класів підтримала його пропозиції. Документ було перекладено на 22 мови, а Королівські ВПС скидали з повітря його анотації над військами союзників і в тилу ворога. Два екземпляри з численними примітками було знайдено в бункері Гітлера.
Такий ентузіазм стосовно держави загального добробуту в наші дні — велика рідкість. Критики з боку правих звинувачують її в підриві динамізму як капіталізму, так і окремих індивідів. Для республіканця Пола Раяна, який незабаром залишить посаду спікера Палати представників, це не захисна сітка, а гамак, який «заколисує здорових людей і робить із них задоволених собою утриманців». Німецький філософ Петер Слотердайк називає її «фіскальною клептократією».
Ліві (як видно з ностальгічних заяв політиків на кшталт лідера британських лейбористів Джеремі Корбіна) претендують на звання творців держави загального добробуту й вважають, що над нею постійно нависає небезпека. Перед нею й справді стоять серйозні виклики — від старіння населення, імміграції та дедалі більшого різноманіття способів працювати. Нічого з цього Беверіджа в його час не хвилювало.
Читайте також: Неконтрольована безвідповідальність
Суспільна підтримка спадає. Наприклад, дані соцопитування British Social Attitudes свідчать, що кожне наступне покоління дедалі менше пишається державою загального добробуту (див. «Молоді та черстві»). У США думки щораз менше збігаються. Наприкінці 1980-х і на початку 1990-х років більшість республіканців погоджувалася з думкою, що держава повинна забезпечувати своїх громадян достатнім харчуванням і місцем для ночівлі. Сьогодні, за даними опитування Pew Research, більшість із них не згодні з цим.
Можливо, проблема частково полягає в назві. У Швеції вона відома як Folkhemmet («народний дім»), у Німеччині — Sozialstaat («соціальна держава»), але в англомовному світі затримався термін «держава загального добробуту». Беверідж його терпіти не міг за те, що він скидався на позначення країни, яка роздає подарунки, а це суперечило переконанням ученого про необхідність особистої відповідальності. «Загальний добробут» (англ. welfare) історично має широке значення, але часто асоціюється з поняттям «велфер» — допомога малозабезпеченим, особливо в Америці. Утім, це лише маленька частинка того, що робить держава загального добробуту.
І справді, уявлення про її появу й цілі загалом хибні. Вона більше продукт не лівих, а інтелектуальної коаліції, у якій критичним компонентом був лібералізм. Ліберали на кшталт Беверіджа вважали, що люди мусять брати на себе більше відповідальності за власне життя, але держава повинна їм допомагати. Вони бачили її не як індустріалізовану благодійність, а як додаток до капіталістичного вільного ринку.
Держава загального добробуту існувала ще до сучасної своєї форми, яка виникла в ХІХ столітті. У Давньому Римі голодним видавали допомогу зерном. У Європі доби Відродження в місті Іпр, наприклад, збирали милостиню, щоб забезпечити роботою злидарів. Під час промислової революції Англія мала робітні будинки, де бідні важко працювали в обмін на їжу й ночівлю.
Важкі часи
До середини століття через появу вільних, нічим не обмежених ринків почалися вимоги захисту від їхніх наслідків. Благодійність і церкви вже не могли зарадити бідності, а масова урбанізація послаблювала традиційні суспільні зв’язки. Тиснули ліві. Але реагували також і консерватори. Отто фон Бісмарк запровадив перші схеми соціального страхування у 1880-х. Стурбовані придатністю звироднілих мас до військової справи, європейські лідери підтримали вдосконалення у сфері охорони народного здоров’я та освіти. Тож держава загального добробуту була тісно переплетена з наростанням націоналізму.
Читайте також: Die Welt: Нелегальне полювання на пацієнтів
Але, як пояснив у своїй книжці «Хліб для всіх» («Bread for All», 2017) історик Йоркського університету Кріс Ренвік, рання держава загального добробуту своєю появою «найбільше зобов’язана лібералізмові». «Нові ліберали» на кшталт Джона Стюарта Мілля та Леонарда Гобгауза твердили, що свобода для людей означає мати здоров’я, освіту й безпеку, щоб жити так, як їм хочеться. Деякі з цих ідей лягли в основу перших схем державного пенсійного забезпечення та 
страхування від безробіття в Новій Зеландії, Австралії й (у першому десятиріччі XX століття) Британії.
Розвиток держав загального добробуту підхльоснула Велика депресія та Друга світова війна. Остання звела людей різного соціального походження та породила відчуття єдності в протистоянні спільному ворогові. І коли середні класи почали ділити ці ризики, через їхні вимоги підтримки держава загального добробуту перестала бути просто піклуванням про бідних. Працюючи над своїм звітом у цій атмосфері, Беверідж не обійшов деякі з тих важких питань, які досі звучать у дебатах про державу загального добробуту. Коли соціальна допомога — це право, а коли вона залежить від поведінки? Коли соціальні виплати знищують заохочення до праці? Яку допомогу може дозволити собі держава?
Беверідж став на ліберальну позицію. Він твердив, що спочатку повинен бути «хліб для всіх, […] а тоді вже торт для когось іншого». Але людям «не слід звикати дивитися на державу як на роздавача безплатних дарунків».
Повоєнний уряд запровадив велику частину його плану, тоді реформи почалися незабаром і в інших країнах. До 1954-го основні інститути держави загального добробуту існували вже в усьому багатому світі: схеми соціального страхування, підтримка малозабезпечених, безплатна або субсидована країною охорона здоров’я, соціальне працевлаштування та право на роботу. Того самого року президент Двайт Айзенгавер сказав, що якщо хоч який-небудь політик спробує скасувати соціальне страхування, «то про таку партію в нашій політичній історії більше не почують».
У різних країнах проект держави загального добробуту завжди був своєрідним. Але з 1970-х підходи до нього стали різнитися ще більше. У 1990 році данський соціолог Ґеста Еспінг-Андерсен описав три різновиди «соціального капіталізму». По-перше, «соціал-демократичні» варіанти в Скандинавії, із високими державними видатками, сильними профспілками, загальними соціальними виплатами й забезпеченням можливості працювати для жінок. По-друге, «консервативні» держави загального добробуту, як-от німецька, створювалися навколо традиційної сім’ї та базувалися переважно на принципі внесків. І, нарешті, англо-американські держави загального добробуту більший наголос робили на гарантованих мінімумах, ніж на допомозі для всіх.
Чи не найпоширенішим звинуваченням на адресу зрілих держав загального добробуту є те, що вони створили культуру утриманства. Тож політики зробили ці програми умовнішими, змушуючи отримувачів, наприклад, шукати роботу. Щоб допомогти їм, у багатьох країнах розширили активну політику на ринку праці, як-от перекваліфікація.
Проте за останні десятиріччя держава загального добробуту не зменшилася. В опублікованому у 2011-му дослідженні політолог Університету Каліфорнії в Берклі Пол Пірсон описує «заморожений ландшафт». Він показав, що виплати за кількома видами соціальної допомоги — з безробіття, інвалідності, державні пенсії — збільшувалися до 1980-х років, а з того часу майже не змінилися.
Читайте також: Примус до злочину
Якщо зменшення держави загального добробуту — це міф, то таким самим міфом є й перерозподіл від багатих до бідних. Професор Лондонської школи економіки Ніколас Барр вказує, що її роль полягає радше в тому, щоб дозволити людям вирівняти споживання протягом життя, фактично «переносячи» гроші з молодості на старість.
Ще одне неправильне розуміння стосується співвідношення між видатками на соціальне забезпечення та зростанням економіки. Зі збільшенням заможності країни частка державних видатків у ВВП зростає (див. «Добробут»). На «соціальний захист» (пенсії, допомога тощо) у клубі багатих країн ОЕСР видатки збільшилися з 5% у 1960-х роках до 21% у 2016-му. В опублікованій 2011 року статті два економісти, Андреас Берґ і Маґнус Генрексон, підрахували, що зростання державних видатків у багатих країнах на 10 відсоткових пунктів означає зменшення річного показника зростання ВВП в обсязі від половини до одного відсоткового пункту.
Та втім, із 2000-го в Канаді й деяких скандинавських країнах, наприклад, високий рівень бюджетних видатків поєднується з високими темпами зростання економіки. Економіст Каліфорнійського університету в Девісі Пітер Ліндерт називає той феномен «загадкою безплатного ланчу».
Це невдала назва, адже платники податків усе ще розраховуються за ці ланчі. Однак Ліндерт має рацію в тому, що ефект від соціальної допомоги залежить не лише від обсягу видатків, а й від їхнього використання. Субсидії на дошкільні заклади для дітей, які допомагають (переважно) жінкам далі працювати, більше сприяють зростанню, ніж, скажімо, пенсії. Запровадження Програми медичного страхування дітей у США наприкінці 1990-х збільшило частку батьків, які започаткували власний бізнес.
Зростання залежить і від інших сфер політики. З 1990‑х років скандинавські країни й Канада проводять лібералізацію економіки: продаж державних монополій, зменшення зарегульованості та зниження торгових бар’єрів, хоча більшість із них зберегла високий рівень видатків на бюджетну сферу. Віце-президент неурядової аналітичної організації Центр Нісканена з Вашингтона Вілл Вілкінсон вважає, що «великі держави загального добробуту повинні стати кращими капіталістами, щоб дозволити собі свій соціалізм».
Читайте також: Чи мають діти вчитися людських цінностей на алгоритмах?
Можливо, це погляд через рожеві окуляри. Але проблеми, які стоять перед державою загального добробуту в багатих країнах, пов’язані не лише з розміром. Три головні проблеми стосуються демографії, міграції та змін на ринках праці.
Перша з них — старіння населення. У країнах ОЕСР збільшення очікуваної тривалості життя, а з 1990-го й стагнація рівня фертильності, підняли частку дорослих у віці за 65 років у складі працездатного населення (див. «У сірій зоні») з 19,5 на 100 осіб у 1975-му до нинішніх 27,9. Соціальні виплати дедалі більше спрямовуються на людей похилого віку. У середньому зі старінням медіанного виборця в країнах ОЕСР на рік частка ВВП, яка витрачається на пенсії, збільшується на 0,25 відсоткових пунктів. Те саме стосується видатків на охорону здоров’я. Сьогодні частка бюджетних видатків на державні пенсії по ОЕСР дорівнює в середньому 8,2% ВВП. У Франції вона становить 14%, а в Італії — 16%.
Тут криється загроза для неписаної домовленості між поколіннями. У Британії покоління бебі-буму може розраховувати на те, що обсяги допомоги й послуг для них на одну п’яту перевищуватимуть сплачені ними податки, за підрахунками британського аналітичного центру Resolution Foundation. Але податки для нинішніх працівників зростають. Щоб зберегти наявну систему соціального забезпечення, за оцінками фіскальної контрольної організації «Управління з бюджетної відповідальності» (Office for Budget Responsibility), частка видатків у структурі ВВП повинна до 2066 року збільшитися на сім відсоткових пунктів і перевищити 45%, що означає збільшення податків.
Деякі країни, зокрема Данія та Фінляндія, прив’язали офіційний пенсійний вік до очікуваної тривалості життя. У 2022-му це саме зроблять і Нідерланди. У Японії, Португалії та Швеції обсяги пенсій визначаються відповідно до співвідношення зайнятого населення та безробітних. Проте в інших країнах ця реформа проходить важко. Із шести країн ОЕСР, які за останні два роки змінили пенсійний вік, три вже скасували заплановане раніше його підвищення.
Імміграція стає ще однією проблемою для держави загального добробуту. У 1978-му Мілтон Фрідман заявив, що можна запропонувати або відкриті кордони, або щедрі держави загального добробуту для всіх, але не одне й друге одночасно, якщо ми не хочемо знищити систему соціального забезпечення. Крім того, платники податків терпиміше ставляться до соціальної допомоги, призначеної для «таких самих людей, як і вони».
Експериментальні дані свідчать про напруженість між етнічним різноманіттям і щедрістю держави. Наприклад, дослідження показали, що шведи неохочіше платять болгарам, ніж голландським мігрантам. Ще одне опубліковане 2017 року дослідження на основі опитувань, проведених у 114 регіонах Європи, виявило наявність зв’язку між регіонами з вищою часткою мігрантів і браком підтримки щедрої держави загального добробуту.
Читайте також: Дорослішають на війні
Чи радше браком підтримки прямих щедрих виплат «чужим». Дослідження зміни поглядів у європейських країнах між 2002-м і 2012-м виявило й зростання підтримки перерозподілу на користь «своїх», і різку опозицію до міграції та автоматичного доступу до соціальної допомоги для новоприбулих. Підігравання таким поглядам лежить в основі привабливості популістів, як-от французького «Національного фронту», шведських демократів і данської Народної партії, яка відіграла головну роль в обмеженні прав на соціальні виплати для мігрантів із-за меж ЄС після 2002 року. Але Данія не єдина країна, яка йде шляхом «соціального шовінізму». Реформи Білла Клінтона 1990-х обмежили доступ до соціальних виплат для нелегальних іммігрантів. Пізніше Швеція лімітувала надання оплачуваної відпустки по догляду за дитиною для нових іммігрантів і зменшила виплати деяким шукачам притулку.
За даними інших досліджень, на суспільну думку впливає характер соціальних виплат. Професор Ольборзького університету Крістіан Ларсен дійшов висновку, що незначна більшість данців вважає, нібито іммігранти повинні мати безпосередній доступ до охорони здоров’я й освіти; лише невелика кількість думає, що щедрість держави повинна поширюватись і на виплати безробітним або допомогу на дітей. Крім того, ставлення до іммігрантів дуже непостійне та коливається залежно від зміни політичного клімату. Наприклад, у 2011-му 40% британців заявляли, що іммігранти «підривають» культурне життя країни, і лише 26% — що вони його збагачують. До минулого року, після голосування за вихід із ЄС, лише 23% заявляло про підривання, а 44% підтримало тезу про збагачення.
І якщо імміграція — друга проблема для держави загального добробуту, вона ж може запропонувати часткове вирішення першої: старіння. Проведені в Британії та Данії економічні дослідження виявили, що принаймні з 2002-го мігранти в ЄС зробили куди більший внесок податками, ніж отримали самі коштом державних послуг.
Третій виклик — пристосування до змін на ринках праці. «Держава загального добробуту розвинулася в еру сильного уряду, великих компаній і міцних профспілок», — пише британський історик із Кембриджу Ендрю Ґембл у своїй книжці «Чи виживе держава загального добробуту?» («Can the Welfare State Survive?», 2016). У більшості країн виходили з того, що всі чоловіки будуть повністю працевлаштовані. Нині це вже не так. Нещодавні дослідження ОЕСР у семи країнах-членах оцінили частку працездатного населення з постійною роботою з повним завантаженням у 60%. З решти 40% не більше ніж чверть підходить під типове визначення безробітних: без роботи, але шукають. Більшість або випали з ринку праці, або працюють нерегулярно.
Читайте також: Державні діти: чи можливо по-іншому?
Причини непрості й накладаються одна на одну. Але вони включають стимули та знеохочення до праці, які продукує складна система соціальної допомоги. У багатьох країнах, коли безробітні справді знаходять роботу, у них забирають соціальну допомогу таким чином, щоб створити високоефективну маржинальну ставку податку. Майже 40% безробітних у державах ОЕСР отримують маржинальну ставку понад 80%, коли влаштовуються на роботу. Також отримувачі соціальної допомоги часто потерпають від бюрократичних пасток. Наприклад, декому доводиться тижнями чекати на допомогу після втрати роботи (достатньо довго, щоби багатьох із них віддати на поталу здирникам-кредиторам).
Безумовний базовий дохід (ББД) може допомогти уникнути таких проблем. Він буває в багатьох дуже різних формах, але, по суті, заступає собою силу-силенну виплат для малозабезпечених єдиною безумовною допомогою, яка виплачується всім. Шотландія та Нідерланди проводять експерименти з ББД, багато інших країн збираються піти за їхнім прикладом. Але ще в жодній він не ліг в основу системи соціальної допомоги для дорослих працездатного віку.
В ОЕСР нещодавно створили моделі двох форм базового доходу. За першою, видатки держави на соціальні виплати рівномірно розподілялися між усіма — реформа без урахування доходів. За другою моделлю, усі отримуватимуть соціальну допомогу в обсязі нинішнього гарантованого мінімального доходу, і, за потреби, для фінансування цієї допомоги буде підвищено податки.
Вічні трикутники
Результати, як і завжди в політиці соціального забезпечення, свідчать про трилему між загальними витратами, ступенем вирішення проблеми бідності та впливом на стимулювання до роботи. Вони також показують, що ефект від запровадження базового доходу може надто різнитися залежно від того, яку систему соціального забезпечення він частково витіснить. Такі країни, як Італія, Греція, Іспанія, Австрія та Польща, витрачають більше на соціальне забезпечення найбагатших 20%, ніж на найбідніших. У них рівномірніший розподіл соціальної допомоги пішов би на користь бідним — навіть за моделі, яка не враховує доходів. Але в країнах, де видатки на соціальну допомогу спрямовані на бідних (як-от Британія), ББД призведе або до значного підвищення податків, щоб мати можливість оплачувати мінімальний дохід для всіх, або до урізання допомоги для найменше забезпечених.
Реалістичнішою альтернативою для багатьох держав може стати негативний прибутковий податок (НПП). Запропонований Фрідманом НПП означає, що за доходу, нижчого певного порогу, податкова служба платить вам, а не навпаки. Якщо ви заробляєте більше, починаєте сплачувати податок із цього доходу. Ефект схожий до базового доходу, особливо тим, що більшість моделей ББД виходять із того, що багаті мусять платити більше податків, аби держава могла дозволити собі ці моделі. Проте НПП ефективніший у тому сенсі, що не дає багатим «стипендію», більшу частину якої відразу ж заберуть як податок.
Версії НПП десятки років становлять частину політики соціального забезпечення в Америці та Британії у формі податкових кредитів, які виплачуються працівникам із низькими доходами. У Британії «універсальний кредит» — поки що не завжди успішна спроба злити шість видів соціальної допомоги для осіб працездатного віку в один — розвиває цей підхід далі. Нещодавно проведений у країнах ОЕСР аналіз показав, що він ефективніший для допомоги малозабезпеченим, ніж ББД.
В опублікованій у 2015-му статті професора Мічиганського університету Люка Шефера та інших співавторів пропонується замінити кошти з таких нинішніх форм соціального забезпечення, як продовольчі талони й житлові субсидії, негативним прибутковим податком. Це гарантуватиме, що жоден американець не матиме доходу нижчого за федеральну межу бідності. Маржинальна ставка податку (50%) при цьому залишатиметься високою. Але в статті доведено, що НПП не буде чимось недоступним, принаймні в країні зі слабкою системою соціального захисту.
Що сказав би Беверідж про такі ідеї, як базовий дохід? Він був переконаний, що «повне неробство, навіть за наявності доходу, деморалізує», тож, напевно, на деякі форми ББД подивився б зневажливо. Але ще він вважав, що реформа повинна враховувати «сучасні соціальні ризики». Держава загального добробуту не має чіплятися за минуле.