Започаткування у 2009 році програми Східного партнерства (СхП) призвело до розмежування зовнішньополітичних підходів ЄС у відносинах з південними та східними сусідами, які раніше перебували в однакових умовах Європейської політики сусідства. З погляду України це був крок у правильному напрямі, оскільки східні сусіди як європейські держави можуть претендувати на членство в Євросоюзі за умови досягнення відповідних критеріїв.
Стратегічним інтересом України щодо СхП є надання зацікавленим країнам-партнерам перспективи членства в ЄС і, як наслідок, перетворення ініціативи на з’єднувальну ланку з політикою розширення Європейського Союзу.
Оскільки Східне партнерство базується на основних напрацюваннях, яких Україна на час його заснування вже досягла у відносинах з ЄС, то й сприймають його не як рамкову політику, а як доповнення до амбітнішого двостороннього формату відносин між сторонами. Безумовним пріоритетом для нашої держави є розвиток відносин у двосторонньому форматі, а СхП залишається передусім форумом для багатостороннього діалогу щодо питань запровадження реформ і відносин з Європейським союзом.
У 2020 році завершився поточний цикл Східного партнерства, який відбувся під егідою Спільного робочого документа «20 ключових досягнень до 2020 року». Цей документ є визначальним для багатостороннього виміру СхП, проте для України — не достатньо амбітним, навіть порівняно з двостороннім виміром імплементації Угоди про асоціацію.
Читайте також: Вишеградські країни і їхні амбіції
Підхід, реалізований ЄС через Спільний робочий документ «20 очікуваних досягнень Східного партнерства до 2020 року», зорієнтований на розв’язання точкових завдань, не об’єднаних системним впливом на внутрішні трансформації країн, як у випадку Угоди про асоціацію. За своєю суттю він є набором інструментів, і країни СхП мають можливість зосередитися на тих, у яких найбільше зацікавлені, на відміну від чіткої та зобов’язувальної Угоди про асоціацію. За своїм змістом документ не бере до уваги відмінностей між прогресом і устремліннями країн — учасниць програми у сфері євроінтеграції, пропонує їм однаковий рівень опцій, і, як наслідок, не зважає на інтереси країн — підписантів угод про асоціацію щодо поглиблення інтеграції з ЄС.
Пролонгація цього підходу для України та інших підписантів угод про асоціацію означає звуження можливостей для переходу до більш амбітного плану дій з європейської інтеграції. Наявність багатосторонніх форматів у сучасному вигляді зумовлює орієнтацію на мінімальні стандарти країн, які не демонструють або взагалі не декларують прагнення інтегруватися з ЄС. Не поодинокими є й випадки, коли ініціативи країн — підписантів угод про асоціацію не підтримували решта країн — учасниць Східного партнерства.
У 2019–2020 роках Європейська комісія здійснювала структуровані консультації щодо майбутнього СхП після 2020 року, підсумком яких стало видання Спільного робочого документа «Відновлення, стійкість та реформи: пріоритети Східного партнерства після 2020 року на користь усім». Згідно з п’ятьма політичними цілями, ці пріоритети мають посилити стійкість країн — учасниць програми шляхом розвитку двох компонентів: інвестицій та державного управління. Для України документ визначає п’ять флагманських ініціатив:
1. Підтримка сталої, інноваційної, зеленої та конкурентоспроможної економіки — пряма підтримка 100 тис. малих і середніх підприємств.
2. Економічний перехід для сільської місцевості — допомога понад 10 тис. невеликих фермерських господарств.
3. Покращення сполучення шляхом оновлення пунктів пропуску на кордоні.
4. Пришвидшення цифрового переходу — модернізація публічної ІТ-інфраструктури.
5. Підтримка підвищення енергоефективності відновлюваного водню.
Документ став яскравим прикладом підходу business as usual, до якого ЄС останнім часом тяжіє дедалі більше і який, по суті, є продовженням «20 ключових досягнень до 2020 року». Такий варіант наразі не відповідає інтересам України, оскільки й далі цементує рамку відносин сусідства, вихід з якої на переговорні позиції щодо потенційного членства в Євросоюзі суттєво ускладнюється. Просування такого підходу з боку Брюсселя супроводжується поширенням тез про складність збереження підтримки СхП навіть на нинішньому рівні. Тому не варто виключати спроб представити з боку ЄС збереження у Східному партнерстві статус-кво як значного досягнення в інтересах України.
Черговий саміт СхП у 2020 році не відбувся, офіційною причиною перенесення стала пандемія коронавірусної хвороби, новою датою саміту визначили 15–16 грудня 2021-го. Україна очікує від саміту політичного наповнення та геополітичного бачення майбутнього цієї ініціативи.
Як наслідок, Україна розглядає можливість додатково до декларації саміту підготувати окрему заяву Асоційованого тріо. Ідея такого поглибленого формату співпраці України, Грузії та Молдови з ЄС виникла кілька років тому в громадському середовищі. Після довгих консультацій та обговорень 4 грудня 2019 року під час щорічної асамблеї Форуму громадянського суспільства Східного партнерства представники проєвропейських громадянських платформ України, Грузії та Молдови підписали Меморандум про співпрацю як продовження спільної декларації, ухваленої на Форумі асоціацій 13 листопада 2019 року. Меморандум зорієнтований на просування й роботу над подальшим розвитком формату «ЄС+3» й діалогу між Євросоюзом і трьома асоційованими країнами. Це в середньостроковій перспективі сприятиме вибудовуванню фундаменту для інтеграції де-факто України, Грузії та Молдови до ЄС.
Європейські інституції загалом критично поставилися до цієї ідеї. Водночас формат Асоційованого тріо підтримали європейське громадянське суспільство та члени Європарламенту, що відбилося в нон-пейпері «Наша стратегія щодо майбутнього Східного партнерства», підготовленому литовською делегацією Європейської народної партії.
На початку лютого 2021 року глави МЗС України, Грузії та Молдови надіслали спільний лист високому представнику Євросоюзу — віцепрезиденту Європейської комісії Жозепу Боррелю, комісару з питань сусідства та розширення Оліверу Варгеї та главам МЗС країн — членів ЄС. У листі зазначалося, що СхП має належно брати до уваги європейські прагнення України, Грузії та Молдови та впровадити амбітний підхід для поглиблення їх інтеграції з Євросоюзом.
17 травня 2021 року відбулася знакова подія: міністри закордонних справ трьох країн підписали Меморандум про взаєморозуміння між МЗС України, Грузії та Молдови щодо започаткування посиленого співробітництва з питань європейської інтеграції — Асоційованого тріо. Учасники домовилися розбудовувати його як платформу посиленого співробітництва й діалогу між міністерствами закордонних справ трьох асоційованих партнерів ЄС, а також із Брюсселем з питань, що становлять спільний інтерес і стосуються європейської інтеграції їхніх країн. У меморандумі наголошено на прагненні країн набути членства в Євросоюзі.
Читайте також: Східне партнерство: векторна алгебра
Позиція Брюсселя наразі залишається незмінною, офіційні документи щодо ініціативи Східного партнерства не містять жодних згадок про Асоційоване тріо. Позиційний документ Форуму громадянського суспільства СхП до Спільного робочого документа «Відновлення, стійкість та реформи: пріоритети Східного партнерства після 2020 року на користь усім» також воліє не помічати цей формат.
Згадка про Асоційоване тріо у Спільній заяві за підсумками 23-го Саміту Україна — ЄС 12 жовтня 2021 року чи не вперше має позитивну конотацію, проте не засвідчує готовності європейських чиновників ухвалити новий формат («Ми позитивно відзначили ініціативу трьох асоційованих партнерів, спрямовану на посилення координації між ними та поглиблення співпраці між трьома асоційованими партнерами і ЄС»). Традиційно прихильниками поглиблення інтеграції східних сусідів з ЄС залишаються Литва та Польща, президенти яких вважають, що цьогорічний саміт СхП потрібно використати для наближення перспективи повного членства України, Грузії та Молдови.
В умовах, що склалися, позиція України щодо майбутнього Східного партнерства є досить критичною. Президент України відзначив, що відсутність з боку ЄС стратегічного бачення цілей ініціативи робить цей формат не таким предметним, напівживим. Наступний саміт має показати чітке бачення відносин з найближчими партнерами з боку Євросоюзу. Україна підтримуватиме цю ініціативу рівно настільки, наскільки вона сприятиме реалізації її європейських прагнень.
Отже, нині перспективи співпраці України, Грузії та Молдови з ЄС у форматі Асоційованого тріо зводяться до трьох можливих варіантів:
1. Оптимістичний. Згода Брюсселя на новий формат співробітництва з відмовою від підходу business as usual щодо загальної рамки Східного партнерства.
2. Песимістичний. Відмова України від участі в СхП та зосередження зусиль на імплементації Угоди про асоціацію у співпраці з Грузією та Молдовою.
3. Реалістичний. Часткова участь України в програмі з посиленням координації з Грузією і Молдовою та наполяганні на диференціації СхП з виокремленням виміру країн — підписантів Угод про асоціацію.
Щодо першого варіанту, то з боку Євросоюзу зустрічного руху до формату Асоційованого тріо поки що немає. Другий варіант є радикальним, і головним ризиком такої позиції може стати не тільки втрата можливостей СхП, а й згортання підтримки Брюсселя за іншими критично важливими для України напрямами.
Третій варіант слід розглядати як базовий, що за наявних умов дає змогу сподіватися на поглиблення співпраці з ЄС. Водночас бажання Брюсселя зберегти чинний підхід до СхП не дає простору, щоб почати діалог про перспективи членства. Постійна апеляція до виокремлення формату Асоційованого тріо є компромісом, який може дати змогу закріпитися на новій сходинці на шляху до членства в ЄС.
Спротив новому формату з боку Брюсселя базується зокрема на побоюванні втратити інші три країни СхП при наданні прерогативи країнам Асоційованого тріо. Парадокс у тому, що інші три країни є вже самовідділеними в рамках СхП: війна між Азербайджаном і Вірменією, оголошення Мінську про вихід з ініціативи, активізація РФ щодо створення Союзної держави з Білоруссю — все це вже сьогодні є наслідком руйнації бажаного для ЄС формату ініціативи для шести країн.
Реалізація третьої альтернативи, попри її реалістичність, вимагатиме значних зусиль усіх зацікавлених сторін і всередині нашої держави, й на міжнародній арені та здійснення певних обов’язкових кроків:
1. Консолідація зусиль усередині країни. Базою мають залишатися пропозиції, офіційно подані Україною під час структурованих консультацій. Доцільно запустити процес їх широкого обговорення задля наповнення конкретним змістом і розширення ініціатив. Наголос слід робити на визначенні одного ключового пріоритету, яким може стати, наприклад, інтеграція до єдиного ринку ЄС.
2. Запровадження постійних консультацій між трьома країнами відповідно до підписаного Меморандуму про взаєморозуміння. Консультації слід здійснювати на всіх наявних майданчиках з одночасним їх розширенням шляхом створення нових механізмів. У консультаціях мають бути залучені всі сектори, обов’язковим є постійний діалог представників міністерств закордонних справ, міністерств економіки, парламентів, громадських експертів.
3. Розширення підтримки ініціативи серед країн — членів ЄС. Слід працювати не тільки з традиційними прихильниками розширення Євросоюзу, а також активізувати діяльність офіційної та публічної дипломатії в країнах, з боку яких варто очікувати на протидію.
Україна в новому форматі має виступати «локомотивом» для Грузії та Молдови, такі очікування від початку ініціативи СхП щодо нашої країни були щодо решти п’яти держав, які, втім, ніяк не могли бути реалізовані через відмінності їхніх зовнішньополітичних пріоритетів. Роль публічного драйвера у процесі просування формату Асоційованого тріо найорганічніше можуть виконувати проєвропейські громадські платформи, що, проте, вимагатиме зміни підходів та архітектури Форуму громадянського суспільства Східного партнерства.