Процес децентралізації у населених пунктах Донбасу, наближених до лінії фронту, був довгим і непростим. Згідно з розпорядженням Кабміну від 12 червня 2020 року там з’явилися 18 нових громад: 10 на Донеччині та 8 на Луганщині. Як і у всіх новостворених громадах України, там були призначені вибори, але згодом за рекомендацією обласних ВЦА та військових їхнє проведення визнали неможливим через небезпечну близькість до фронту. З того часу нові громади, створені де-юре, де-факто керувалися органами самоврядування, обраними до початку децентралізації, причому в деяких випадках — іще десять років тому.
У грудні 2020 року Верховна Рада ухвалила закон № 3913 «Про внесення змін до деяких законів України щодо утворення військово-цивільних адміністрацій», але президент підписав його тільки 12 січня. Закон врегулював повноваження ВЦА, майнові та інші питання, нарешті дозволивши цим громадам повноцінно функціонувати. Але цей, здавалося б, недовгий проміжок часу між прийняттям та підписом створив певні юридичні колізії: деякі норми були прописані там виключно задля прийняття бюджету на наступний рік, але теоретично, діятимуть і впродовж 2021 року. Наприклад, у законі затверджено, що видатки мають проводитися через наявні виконавчі органи і що бюджети кожного населеного пункту в об’єднаній громаді виконуються окремо, хоча ці норми вже фактично не діють.
Читайте також: Сценічне мистецтво без політики
«У законі про бюджет на 2021 рік всі кошти розподілялися для нових територіальних громад. Наприклад, це стосується фінансування Світлодарської громади, попри те що на той момент ще фактично існували Новолуганська чи Луганська сільська рада», — пояснює Максим Ткач, керівник Донецького регіонального офісу програми «U-LEAD з Європою». Після призначення керівників ВЦА всі ради мають бути реорганізовані, а депутати втратять свої повноваження, але норма у законі може трактуватися неоднозначно, тож вони можуть претендувати на продовження роботи ще до кінця бюджетного року. Але складнощі почали з’являтися ще до того, як повноваження отримали нові керівники ВЦА. Попри те що у цих нових громадах немає єдиного адміністративного органу (ні ВЦА, ні новообраних депутатів), бюджетні процеси у перші місяці нового року мали якимось чином здійснюватися. Ради центрів нових громад отримали з держбюджету кошти, які мусять розподіляти між тими населеними пунктами, які на папері вже увійшли до їхньої громади, але не перебувають під їхньою юрисдикцією. Ці процеси не всюди відбулися легко. «Треба було ще створювати місцеві фінансові органи, які до цього функціонували тільки у містах обласного значення. Багато з цих нових керівників відчували стратегічну невизначеність — вони знали, що їх не обирали представниками всієї об’єднаної громади. Тож ці тонкі юридичні нюанси давали привід вагатися, чи брати на себе відповідальність щось утворювати, — розповідає Ткач. — Але коли стало зрозуміло, що без цього неможливо оплачувати захищені статті, довелося йти на ці кроки». Експерт додає, що після призначення голів ВЦА, щоб не зупиняти бюджетний процес, виконавчі органи продовжують працювати до того моменту, поки керівник ВЦА не сформує свою структуру. А вже потім можна реорганізовувати й виконавчі органи. «Попереду багато реорганізаційної роботи щодо як набору співробітників до ВЦА, так і передачі майна», — підкреслює Ткач.
Відповідно до нового закону чиновники ВЦА, крім військових та правоохоронців, прирівнюються до службовців місцевого самоврядування і на них поширюється дія Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Але цивільних, які працюватимуть за контрактом, серед призначених у нові громади на Донеччині, скоріш за все, вже не буде. Хоча деякі з них мають кількарічний досвід перебування на цих посадах у населених пунктах безпосередньо на лінії зіткнення. Принаймні голова Донецької ВЦА Павло Кириленко, який є чинним співробітником Прокуратури, відповідаючи на питання, чому жодна нова громада досі не отримала нового голову, пояснив Тижню, що обирає довго та ретельно, бо шукає «надійних людей у погонах». Однак до кінця березня Кириленко обіцяє нарешті оголосити список тих, хто керуватиме новими громадами поблизу фронту.
Тимчасом на Луганщині процес іде жвавіше. Голова Луганської ВЦА Сергій Гайдай перепризначив на посади у новостворених громадах керівників ВЦА Гірської, Щастинської, Сєверодонецької та Лисичанської об’єднаних громад. Решта кандидатур вже узгоджені всіма ланками, і відповідні особи чекають на призначення. «Думаю, наступного тижня процес матиме логічне завершення. Серед керівників є й цивільні, котрі працюватимуть за контрактом. Не думаю, що професійність може залежати виключно від військового чи цивільного статусу, скоріш треба дивитися на особисті якості людини. Матиму привід порівняти», — пояснює Гайдай. Сам він, до речі, є цивільним, але до призначення на теперішню посаду вже мав досвід керівництва на рівні району. «З одного боку, у прифронтових населених пунктах ВЦА матимуть можливість оперативніше реагувати на гострі питання: не треба збирати кворум, домовлятися з депутатами. А з іншого — індивідуальна відповідальність набагато відчутніша, ніж колективна. Сподіваюсь, у найбільш важливі та складні моменти керівники працюватимуть у взаємодії з обласною владою, і разом ми зможемо мінімізувати ризики», — міркує Гайдай.
Читайте також: Децентралізація: небезпечні зв'язки
Однак змінюється не тільки кадрова складова — новий закон також розширює повноваження ВЦА. Наприклад, йдеться про надання в оренду земельних ділянок строком до п’яти років (раніше — до року), створення ЦНАПів, укладання договорів про співпрацю територіальних громад. Андрій Полухін, координатор громадського проєкту «На лінії зіткнення», зазначає, що новоутворені ВЦА тісно співпрацюватимуть із силами ООС, що підвищить рівень безпеки в прифронтових громадах і на суспільно-політичному рівні. «Також важлива швидкість процесів без залучення колегіальних органів, — каже Полухін. — Новий формат адміністрування надає можливість оновити відносини між громадою і владою. Бо у багатьох прифронтових громадах місцеві ради були обрані у 2010 році: це призводить до зниження авторитету української влади, тим паче в умовах інформаційної війни».
Труднощі переходу Полухін ілюструє прикладом Світлодарської громади. «Деякі депутати та держпрацівники вирішили, що з набранням чинності законом про ВЦА їхні каденції завершуються. Треба було прийняти бюджети, але не могли зібрати кворум чи просто сумнівались у законності цього рішення. До того ж із початку 2021 року бюджетні рахунки місцевих рад стали недійсними, а створеними рахунками ОТГ не могли скористатися. Все це могло призвести до кризи», — розповідає активіст. Врешті ситуацію вдалося владнати створенням відділів при нових адміністраціях, хоча налагодити якісну комунікацію між чиновниками населених пунктів, які стали центром громади, і тими, хто увійшов до її складу, вдавалося не завжди. «Призначення керівників відділів не були достатньо прозорими, про конкурси не інформували мешканців усіх населених пунктів, — розповідає Полухін. — Зараз чекаємо призначення керівника ВЦА. Ми переживаємо, що призначена людина не розумітиме «контекст» громади — головних потреб та напрямків розвитку. Поки не визначене нове керівництво, зупинилися деякі громадські проєкти, що потребують тісної співпраці з головою ВЦА».
Але однією з найбільш очевидних проблем активісти вважають те, що зі створенням ВЦА мешканці прифронтових громад не зможуть практикуватись у демократії: обирати голів, висуватись самим тощо. «Багато активістів міжнародних та українських громадських організацій вже суттєво доклалися до розвитку відповідального громадянства на території прифронтової Донеччини та Луганщини. Дискусія всередині громад, що важливіше — демократичний процес чи безпека — в прифронтових населених пунктах, вестиметься ще довго», — вважає Полухін.
Читайте також: Децентралізація: більше, ніж реформа
У дискусіях навколо запровадження ВЦА несподівано сплив і Слов’янськ, який давно вже не є прифронтовим і де відбулися місцеві вибори, причому навіть у два тури. Коаліція у міськраді, до якої належать депутати від «Опозиційної платформи — За життя» (ОПЗЖ), «Партії миру та розвитку» та партії «Наш край», блокує роботу ради громади, лобіюючи певні інтереси — наприклад призначення свого кандидата на посаду секретаря ради. «Предметом торгу є також порядок обрання заступників голови і, відповідно, особи самих заступників», — розповідає депутат ради Слов’янської громади від «Європейської Солідарності» Олександр Беліменко. Депутатський корпус досі не може розпочати повноцінну роботу та ухвалювати важливі рішення, як-то бюджет громади на поточний рік чи програма соціально-економічного розвитку.
На якомусь етапі протистояння задля запобігання колапсу заговорили про введення ВЦА. І одразу ж у різних районах Слов’янська з’явилися партійні намети ОПЗЖ, де збирають підписи проти запровадження ВЦА, яку агітатори ОПЗЖ чомусь пов’язують із введенням комендантської години, порушенням прав людини й іншими жахіттям у стилі «розіп’ятого хлопчика». Голова Донецької ВЦА Павло Кириленко зауважує, що наразі про таке радикальне рішення не йдеться, але приводом для нього справді може стати нездатність депутатів забезпечити життєдіяльність громади. Тому він наголошує на необхідності конструктивного діалогу замість дезінформування та залякування мешканців. Хоча б тому, що така форма адміністрування, як ВЦА, успішно працює, попри військові загрози та інші проблеми.