Політика

  ▪   Андрій Голуб

Децентралізація: більше, ніж реформа

Суперечки про розмір і центри нових районів відвертають увагу від головних проблем децентралізації
Матеріал друкованого видання
№ 31 (663)
від 29 липня

Прес-служба президента неабияк пожвавила бідний на новини вихідний 26 липня. Надвечір офіційний сайт глави держави опублікував новину про телефонні перемовини Володимира Зеленського та Владіміра Путіна. Розмова відбулася напередодні чергового припинення вогню на Донбасі, яке запланували вже з понеділка. Як часто буває у звітах про такі розмови, найцікавіше сховали в останніх абзацах.


«Сторони також обговорили Закон про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, який перебуває на розгляді у політичній підгрупі ТКГ, та Закон про децентралізацію, який передбачає зміни в Конституцію України», — ідеться в повідомленні.


Водночас новина про телефонну розмову президентів з’явилася й на офіційному сайті Кремля. З дещо іншими наголосами: «Владімір Путін характеризував ухвалену 15 липня Верховною Радою постанову про проведення місцевих виборів 2020 року як таку, що суперечить мінським угодам і ставить під загрозу перспективи врегулювання». Суть російської позиції відома й без цитат. Москва прагне пришити до України окуповані території Донбасу в їхньому нинішньому форматі. Натомість ухвалена Радою постанова про оголошення місцевих виборів містить чітку позицію, що на окупованих територіях їх не буде до повного відновлення дії українських законів та адміністрації. Зауважити варто інше. Поки в Україні тривають буремні суперечки й торги стосовно завершення децентралізації та місцевих виборів, десь на північному сході за цими процесами дуже пильно стежать. І в разі найменших помилок використають їх негайно. Тема місцевого самоврядування та виборів виникла в розмові двох президентів саме зараз не на пустому місці. Останній тиждень третьої сесії парламенту став знаковим. Окрім постанови про призначення місцевих виборів, депутати ухвалили нове районування, принципові зміни до Виборчого кодексу й розпочали бюджетну реформу саме в контексті децентралізації.

 

Читайте також: Децентралізація: небезпечні зв'язки

 

Між районами та ОТГ


Варто зазначити й те, як сприймають зміни всередині України. Реформа децентралізації не стала й не може стати ключовим явищем у щоденній інформаційній картині (див. «Календарний план реформи...»). Причин низка: і складність теми, охопити всі деталі якої одразу просто неможливо; і стан багатьох ЗМІ, яким значно легше й дешевше будувати рейтинг на скандалах та пустій балаканині. Більшість населення про реформу децентралізації «щось чули» та оцінюють «позитивно». Коли ж заходить про деталі, то стає складніше. За даними опитування КМІСу наприкінці 2018-го, до громадян змогли найкраще донести ідею, що децентралізація — це «передача повноважень і ресурсів місцевим органам самоврядування». Із цим згодні понад 42% респондентів. Твердження, що реформа також і про «створення нових укрупнених районів», тоді підтримали менше як 12% опитаних.


Настав червень 2020-го, і давно заплановане переформатування районів почали готувати до остаточного ухвалення. Реакція нагадала старий анекдот про комунальників та зиму. Мовляв, зима, як завжди, настала несподівано — 1 грудня. Створення Берегівського району на Закарпатті налякало сепаратизмом, і тему активно обговорювали щонайменше тиждень. Серед населення старих райцентрів, які втрачають статус, популярною стала теза: «Наше місто перетворюють на село». Навіть до журналіста Тижня несподівано почали звертатися знайомі із запитаннями на зразок: «Що тепер буде? Наш райцентр N тепер не райцентр, то куди їхати по довідки?». На зустрічне запитання: «А до якої ОТГ тепер належить ваш колишній райцентр?» — часто розводять руками. Є такі, хто почув абревіатуру «ОТГ» вперше.

 


Якщо спростити, то можна пояснити все часто вживаною формулою: «влада провалила комунікацію». Частково це правда і стосується не тільки нинішньої влади. Утім, реформа децентралізації триває з 2015-го. Складно уявити, які способи донесення інформації варто вигадати, щоб усе населення за п’ять років дізналося бодай базові речі: що таке об’єднана територіальна громада, чому саме вона стане основою самоуправління на місцях і, врешті-решт, чому знати склад і межі своєї ОТГ набагато важливіше, ніж знати про район, до якого вона належатиме. Свіжих результатів опитувань на тему децентралізації не публікують від початку року. Особисте й нерепрезентативне спостереження свідчить, що мапу нових районів обговорювали часто і в соцмережах, і в усних розмовах. Такого ж ажіотажу стосовно нових ОТГ, склад яких затвердили наприкінці травня, не було й близько.

 

Читайте також: Децентралізація: навчитися використовувати можливості


Представники центральної влади та радники реформи як мантру повторюють формулу: громади про самоуправління, а райони про державний нагляд. Тобто місцева влада в громаді опікується фінансами, інфраструктурою, у центрі громади діє ЦНАП (видає довідки й документи). А в центрі району сидить чиновник від президента, який стежить за дотриманням законності — і більше нічого. Він навіть особисто не може заблокувати рішення місцевих рад, а лише звертається до суду з оскарженням. За такої моделі дрібні райони справді непотрібні, а доцільність скорочення складно піддати сумніву. Головне словосполучення в попередньому реченні — «за такої моделі».

 

Криза довіри


Показник довіри до більшості центральних органів влади коливається на рівні мінус 40–70%. Приблизно такі цифри щоразу дають тематичні опитування різних соціологічних служб. У цьому виявляється криза довіри у відносинах між громадянами й державою як такою. Ці показники з’явилися не на порожньому місці. В Україні дуже важко щось планувати на довгі періоди. Щось гарантувати й поготів не візьметься ніхто. «Держава все одно обдурить», — давнє гасло, яке досі можна почути в усіх куточках країни. На практиці це просто. Рада об’єднує район, а ініціатори обіцяють, що побутових складнощів ніхто не відчує. Та є проблема: район об’єднують уже, а от ЦНАП у центрі нової громади обіцяють збудувати тільки через два роки. І тоді популярна нині серед інтернет-користувачів страшилка про немічну бабусю, яка їздитиме за 100 км по довідку, набуває нових обрисів. Гарантії, що точно не їздитиме, все ж немає. Приблизно те саме й із загрозою сепаратизму. Створюють Берегівський район. І нібито більшість у ньому становлять етнічні українці (на відміну від старого однойменного району), і нібито адміністративний центр у Береговому обрали саме для якісного держнагляду. Однак у цей же момент відносини між Україною та Угорщиною залишають бажати кращого. Ще й голова МЗС нещодавно їздив до Будапешта. Доказів, що візит і створення району хоч якось пов’язані, немає, але досвід підказує, що можуть надурити.


На поживному для чуток і підозр ґрунті найкраще почуваються старі місцеві еліти. Вони усвідомлюють, де насправді криються ключові інтереси. Умовну баню, де разом відпочивають та вирішують справи місцеві мер, суддя, прокурор і керівник поліції, уже можна назвати елементом національного фольклору. У цьому явищі видно обриси новітнього українського феодалізму, який нині часто обговорюють. Нові райони якщо й не руйнують описану систему, то точно створюють побутові незручності. Якщо раніше місто було центром округу, то тут перебували і суддя, прокурор та поліцейський. Якщо тепер місто утратило такий статус, то де вони всі опиняться? І чия баня стане новим місцем для зустрічей? Звісно ж, уголос казатимуть не про це. Апелюватимуть до бабусі, якій треба далеко їздити. Так само у випадку Берегівського району казатимуть про угорський сепаратизм, а не протяжну лінію кордону з ЄС у відомому контрабандними традиціями Закарпатті.

 

Читайте також: Децентралізація. Досвід Іллінівської громади на Донеччині

 

Приховані загрози


Вирішити проблему недовіри глобально найближчим часом навряд чи комусь удасться. Єдиний спосіб — прозоро слідувати оголошеним планам і давати громадянам нові приклади відповідальності. До реформи децентралізації у цьому контексті чи не найменше претензій з усіх починань після Революції гідності. На сайті профільного Міністерства розвитку громад та територій постійно оновлюють план реформи, де кожен може переглянути, на які кроки чекати в найближчому майбутньому. Водночас ключові загрози не в тому, що в якомусь районі або ОТГ старі порядки не вдасться переламати одразу. Вони в тому, що або реформа взагалі зупиниться десь на нинішньому етапі, або вже ухвалені рішення почнуть перегравати на догоду окремим зацікавленим групам.


Якщо повернутися до теми нових районів, то на її прикладі можна детальніше роздивитися обидві. Спочатку про сам поділ. Ще рік тому профільне міністерство анонсувало, що замість 490 районів утворять 102 нові. Цифра не взялася просто так. За основу брали стандарти ЄС щодо середньої кількості населення в одному районі та оптимізації урядування на місцях. Після цього почався етап обговорень у регіонах, який пройшов явно недарма. На момент подачі урядової постанови замість 102 запропонували створити вже 129 нових районів. Потім почалися звичні для українського парламенту дивні дива. З 17 червня по 17 липня, коли постанову про районування таки ухвалили, профільний комітет збирався сім разів і щоразу обговорював цей проект. Крім того, чотири засідання відбулися в останні три дні перед ухваленням. На комітеті в режимі онлайн можна було спостерігати, як депутати й місцеві лобісти просувають свої побажання щодо тих чи інших територій. У підсумку країна отримала 136 нових районів. Чи порушив такий підхід принципи? Так. Чи краще було не ухвалювати таке рішення? Навряд чи. Тому що в разі збереження старого статус-кво проблеми могли б виявитися ще більшими. «Якби не було ухвалено цієї постанови (про районування. — Ред.), то я не знаю, як ЦВК взагалі розпочала б виборчий процес. У нас близько 100 ОТГ, створених у межах цілого старого району. Мій улюблений приклад — Народицька ОТГ Житомирщини, де ще з 2015 року два представницькі органи існують паралельно. Є громади, створені в межах трьох районів. Це теж дисонанс», — каже Олена Бойко, колишня народна депутатка VIII скликання та експертка проекту підтримки децентралізації DESPRO.


Мова про двовладдя, яке і є найгіршим наслідком зупинки реформи. У жовтні 2018-го під Новодністровськом уже відбувся інцидент, який мав би стати уроком. Тоді новопризначений староста й депутати старої сільради не поділили владу. Кожна зі сторін проголосила себе «легітимною», поліція самоусунулася; дійшло до силового протистояння. А тепер уявімо, що 25 жовтня відбулися місцеві вибори, і вже не в одному селі, а на чверті території України існують по два паралельно чинні органи влади. Проблема точно серйозніша, ніж кілька районів з великою часткою етнічних меншин серед населення.

 

Читайте також: Децентралізація: перетягування ковдри

 

Партії та імперативний мандат


Загрозу зупинки реформи поки що вдалося усунути. Загроза логіці й прозорості процесу залишається. І є підстави вважати, що вона загострюється. За останні місяці в контексті реформи ухвалили низку рішень, які дають аргументи тим, хто переконує в підступності Києва. Окрім малозрозумілої активності щодо кількості районів, уряд ліквідував 120 ОТГ, які створили добровільно в період з 2015-го. Їх примусово приєднали до інших. У більшості цих громад є переконані, що Київ фактично відступив від власних слів і підставив тих, хто повірив у реформу на початку. В уряді та парламенті відповідають, що громади створили, порушивши методику. Аргумент слабкий, особливо якщо згадати, як швидко 129 районів перетворилися на 136. На проблему 120 громад, які дозволили створити, а потім ліквідували урядовим рішенням, указують у Національному інституті стратегічних досліджень. Там наводять аргументи, що затвердження перспективних планів не є підставою ліквідувати ОТГ. У майбутньому це може створити проблеми з легітимністю. Низка громад оскаржує рішення в судах. Однак найважливіше, знову ж таки, у принципах: центральна влада спочатку дає слово, а потім його забирає.


Найгостріший наразі конфлікт розпалюється довкола змін до Виборчого кодексу. Каменем спотикання стали норми про суцільну партизацію та імперативний мандат. Місцеві вибори 25 жовтня відбудуться за партійною системою скрізь, де кількість виборців у громаді перевищує 10 тис. осіб. Водночас, наприклад, найбільша сільська громада в Україні налічує 34 900 виборців (тому альтернативний варіант пропонував установити поріг на цій відмітці). Отже, сільради в Україні стануть партійними, як і ради в невеличких містах. Про вигоду для партій від цього рішення Тиждень уже частково писав (див. Тиждень, № 30/2020). Зараз варто зазначити ще таке: окрім партизації, вводять також імперативний мандат. Це означає, що обласна організація певної партії (яка найчастіше й формуватиме список) зможе відкликати депутата місцевої ради, якщо той не сподобається під час роботи. У такий спосіб партійні боси отримують повний вертикальний контроль над усім депутатським корпусом в Україні. Тепер погляньмо на рейтинги й припустімо, яку партію представлятиме депутатський корпус, наприклад на Донеччині чи на Запорожжі. Далі погляньмо, хто керівник цієї біло-блакитної партії і чий він кум. А потім згадаємо, що люди, пов’язані з його ж ГО, кілька років тому помічені в кампаніях, які просували непокору центральній владі, закликаючи створювати свої громади, самим збирати податки тощо.


Норми Виборчого кодексу завдали по децентралізації та довірі, мабуть, більшого удару, ніж збереження райрад, які також раніше обіцяли ліквідувати. Хоча з ними теж проблема. Чим займатимуться ці органи і чи не буде дублювання функцій з іншими місцевими органами, наразі не може пояснити ніхто, включно з представниками партії влади. Там кажуть, що якісь повноваження райрадам залишать, що під районами залишаться комунальні підприємства. Однак усе звучить дуже туманно і вкотре наводить на думку, що правила можуть вигадати заднім числом, залежно від результатів виборів.


Збереження райрад хоча б можна логічно пояснити. Ахіллесовою п’ятою реформи ще від 2015-го є відсутність конституційних змін. Тоді спроба їх ухвалити вкупі з особливим статусом для Донбасу закінчилася кривавим вибухом гранати під парламентом. І, повертаючись до недільної розмови двох президентів, Володимирові Зеленському варто бути обережнішим з висловлюваннями. Путін заговорив про українські вибори й Конституцію саме тепер не випадково. Навряд чи Кремль всерйоз сподівається просунути потрібні собі зміни в нинішній Україні. Є ймовірність, що він намагається, навпаки, їх зупинити й паралельно максимально посилити напруженість та хаос. Доки наслідки децентралізації не затверджено в Конституції, можливість відкату назад або зупинки реформи реальна. Це живитиме ключові проблеми, описані вище: недовіру між центром та регіонами і ризик двовладдя. Водночас що більше про Конституційні зміни казатимуть у контексті Кремля, то менше шансів, що навіть найкращий варіант стане законом. Замість телефонних розмов Офісу президента варто було б оприлюднити проект і зняти всі підозри. 

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl + Enter, щоб повідомити про це редакцію.