У перші секунди після вирішального голосування за Виборчий кодекс у залі парламенту було важко зважати на щось інше, крім емоцій спікера й водночас співавтора проекту Андрія Парубія. Серед радісних вигуків, подяк та привітань усіх фракцій, які дали голоси за документ, виділялася одна його фраза: «За два пройшли, пройшли за два. Все добре».
Для людей, які не надто цікавляться українською політикою, а тим паче діяльністю парламенту, слова Парубія позбавлені будь-якого сенсу. Тоді як для тих, хто стежив за засіданням Верховної Ради в четвер, 11 липня, ця фраза може стати чудовим епілогом історії з ухваленням Виборчого кодексу. А якщо поглянути ширше, то й усієї історії Ради VIII скликання, яка 11 липня фактично завершила свою роботу.
Слова Парубія означають буквально таке: для ухвалення позитивного рішення знадобилося тільки два результативні голосування (більше ніж 226 голосів). Натомість раніше спікер зазначав, що депутатам потрібно три таких голосування: за повернення до розгляду поправок до Виборчого кодексу, за ухвалення тих, які підтримав профільний комітет, і за проект кодексу з потрібними правками в цілому. Вочевидь, деякі з нардепів не до кінця зрозуміли усе те, що сталося під куполом того ранку, і перепитали Парубія, на що дістали відповідь: «За два пройшли».
Читайте також: Битва за Верховну Раду. Як змінювалися рейтинги партій з початку виборчої кампанії
Історія з різницею в словах Парубія лишилася майже непомітною на тлі того, що загалом депутати голосували не двічі й не тричі, а 18 разів. Перші 16 спроб завершилися невдачею — щоразу не вистачало кількох голосів до необхідних 226.
Недотримання процедури — давня біда українського парламенту. Будь-яке, навіть найкраще, рішення опиняється в підваженому стані через потенційну можливість оскарження голосування в судах. Власне, на процедурні питання як імовірну причину ветування кодексу вже натякнув представник президента в парламенті Руслан Стефанчук. «Коли кодекс ухвалюють із 18-го разу… Чи буде він підписаний? Безперечно, він буде проаналізований, тому що ми вже зараз бачимо порушення Регламенту під час ухвалення», — зазначив він 12 липня в ефірі телеканалу «1+1».
Друга проблема, яка також є наслідком специфічної процедури ухвалення законів в Україні, полягає в тому, що часто навіть самі депутати не можуть достеменно пояснити, а за що ж вони проголосували. Що більший закон за обсягом, то більше невідомого. Останній гучний випадок трапився в березні 2017-го, коли нардепи ухвалювали кодекси судочинства. Тоді спочатку довго розбиралися, чи потрапили до остаточних документів так звані правки Лозового, які блокували слідчі дії в низці навіть побутових справ. Коли ж виявилося, що таки потрапили, стали думати, як їх скасувати. У результаті це вдалося лише частково. З Виборчим кодексом ситуація аналогічна. На момент публікації цього матеріалу немає одностайної думки навіть щодо найпростішого питання: а коли ж він набере чинності в разі підписання?
Одіссея кодексу
Андрій Парубій відповів на закиди Стефанчука. В інтерв’ю «5 каналу» він послався на норми Регламенту, які дозволяють повторне голосування, якщо є заяви депутатів про неспрацювання картки. За даними стенограми на сайті парламенту, такі заяви справді були, принаймні в кількох випадках. «Тому не було жодного порушення Регламенту. Ми поверталися до правок, але сам кодекс був проголосований із першого разу. І мені не соромно, що я так переконував народних депутатів», — зазначив спікер.
Парубій не назвав точної дати підписання документа. Закон надає йому 10 днів, які спливуть 21 липня, у день виборів. Потім слід чекати вже офіційної позиції президента. До того часу залишається тільки здогадуватися про точний зміст законопроекту, таблиця поправок до якого налічує близько 2 тис. сторінок формату А4.
Читайте також: Фінальний акорд. Виборчий кодекс від Ради
Вочевидь, в ухваленому документі дещо плутається й сам його автор Андрій Парубій. На запитання про те, коли Виборчий кодекс набере чинності, він відповів: «У нас вказано два аспекти. З наступних чергових виборів або з 1 грудня 2023 року. Вказали дві позиції, тому що чергові вибори в нас можуть бути нескоро. Тобто хай там які укази видасть президент, а наступні перегони відбудуться вже за новим Виборчим кодексом».
У наявних на сайті Верховної Ради документах знайти згадки про набрання кодексом чинності з «наступних чергових виборів» не вдалося. Що ж до дати 1 грудня 2023-го, то вона зафіксована в спеціальному листі-додатку профільного Комітету з питань правової політики та правосуддя на адресу керівництва парламенту. Там містяться поправки до кодексу, які Комітет рекомендує ухвалити, і текст прикінцевих положень законопроекту, де й указана дата. На неї ж орієнтує і співавтор законопроекту та головний відповідальний за нього в Комітеті Олександр Черненко. «У перехідних положеннях чорним по білому написано, що кодекс набирає чинності з 1 грудня 2023 року», — зазначив він у відповідь на запитання голови мережі ОПОРА Ольги Айвазовської у Facebook.
Проблема з цією датою в тому, що наразі точно невідомо, коли мають відбутися наступні чергові вибори до Ради. Якщо зважити на практику Конституційного Суду, то це жовтень 2023 року, тобто до набрання чинності ухваленим кодексом. У найгіршому разі вибори за новими правилами можуть відбутися аж у 2028-му.
Причетні до прийняття рішення парламентарії не приховують, що деякі норми стали компромісом. Зокрема, дата набрання чинності новим кодексом. Уперше згадка про 2023 рік з’являється в листі Комітету від 10 липня. Тобто за день до ухвалення. У первинній версії прикінцевих положень документ набирав чинності практично з моменту ухвалення.
Історія Виборчого кодексу вкотре показує, як важливі ініціативи стають жертвами поточних інтересів політиків. Документ від початку народжувався в муках, і було б дивно очікувати, що спроби цілковито зірвати процес не позначаться на змісті. Первинний проект ухваленого кодексу з’явився ще у 2010-му. Тоді його зареєстрував нардеп від «Нашої України» Юрій Ключковський. Повторно його внесли до Ради у 2015-му вже за авторством Андрія Парубія, Олександра Черненка (БПП) та Леоніда Ємця («Народний фронт»). Річ у тім, що документ містив норми про вибори народних депутатів за відкритими списками, а це було одним із зобов’язань усіх фракцій тодішньої коаліції. Він пролежав до листопада 2017-го, коли його дивом ухвалили мінімальною кількістю голосів у першому читанні. Це відбувалося під акомпанемент акцій протесту з вимогами, зокрема, змінити виборче законодавство.
Читайте також: Андрій Козлов: «Cуди можуть стати інструментом реваншу у вправних руках»
З того моменту й почалася справжня робота над документом. Внесення проекту Ключковського було радше ритуальним, аніж реальною спробою змінити правила виборів в Україні. Найчастіше звертають увагу на нюанси виборчої системи, прописані в документі, але сама назва «кодекс» передбачає уніфікацію всіх процесів, пов’язаних із виборами. Наприклад, це правила агітації, зміни виборчої адреси або ведення реєстру виборців. Чимало норм законопроекту, які стосувалися таких питань, були застарілими ще на момент його повторного внесення у 2015-му. Тож до проекту кодексу майже одразу після голосування в першому читанні внесли тисячі правок депутатів. Однак більшість із них були «спамом» з однією метою: затягнути розгляд документа.
Паралельно створили робочу групу при Комітеті з питань правової політики та правосуддя, до якої увійшли 24 нардепи та низка експертів від громадськості. Метою визначили аналіз правок депутатів та підготовку до другого читання тексту, який урахує всі нюанси. Щоправда, особливої зацікавленості депутатів у роботі цієї групи не було. «Перше засідання — явка чотири депутати, друге засідання — п’ять депутатів, третє засідання — шість депутатів! Ще 18 засідань — і всі прийдуть!» — зазначала Айвазовська в травні 2018-го. Процес вкотре викликав підозри, що його справжньою метою є знову затягнути питання про зміну виборчої системи.
Власне, це майже вдалося. Під час президентських виборів країні різко стало не до кодексу. На початок травня суспільство плавно підводили до вибору між поганим і ще гіршим: або збереження чинної змішаної системи на парламентських виборах, або ухвалення нового законопроекту про повернення до пропорційної системи із закритими списками, яка існувала десятиліття тому. Все змінило рішення президента Володимира Зеленського про розпуск Ради, а також невдала спроба протиснути другий зі згаданих варіантів. У нових умовах виявилося, що Рада працюватиме ще два місяці, зайнятися їй особливо нічим, а перед завершенням каденції непогано б гримнути дверима й виконати якусь із обіцянок. Проект Виборчого кодексу знову повернули до порядку денного.
Читайте також: Андрій Парубій: «Нинішній поділ на «старих» і «нових» політиків — це новий більшовизм»
Місяць депутати витратили на послідовний розгляд і відхилення 4568 правок, які до того часу накопичилися. Їх відхилили тільки для того, щоб повторно повернутися до розгляду, однак вже у варіанті Комітету. Три голосування, які Парубій анонсував зранку 11 липня, стосувалися саме цього. Лист Комітету за підписом Черненка окрім формулювання перехідних положень містив номери близько 2 тис. правок, які, на думку робочої групи, все ж таки варто врахувати. Тому за планом потрібно було спочатку повернутися до розгляду всіх правок, далі підтримати окремі з них, а потім проголосувати кодекс у цілому. У результаті депутати зробили перший крок і поєднали два інші. «Виборчий кодекс у другому читанні та в цілому з правками Черненка під стенограму, з техніко-юридичними правками, голосуємо» — ось буквально те, що підтримали депутати. Проблема в тому, що Черненко під стенограму встиг зачитати лише половину потрібних номерів. Решту означили так: «Ті, які вам роздані».
Виборча система
Інакше кажучи, незалежно від процедури голосування до оприлюднення остаточного тексу аналізувати документ просто немає сенсу. Адже невідомо, чи до нього увійдуть усі правки з листа Черненка, чи тільки половина. Водночас точно можна сказати, що система з відкритими списками на виборах до Верховної Ради документом таки передбачена. Запропоновані Комітетом правки її в будь-якому разі майже не зачіпають.
Територію України запропоновано поділити на 27 виборчих округів, які здебільшого збігаються з нинішніми областями. Є три винятки. Це Київ, який поділено на два регіони (лівобережний і правобережний, водночас до лівобережного пропонують включити Голосіївський та Печерський райони міста), Дніпропетровська область (її поділено на Дніпропетровський і Криворізький виборчі регіони) і так званий Південний виборчий регіон, до якого належать Херсонщина, Кримська автономія та Севастополь. У кожному виборчому регіоні партії висуватимуть окремі списки кандидатів.
Виборець більше не зможе обмежитися позначкою навпроти обраної партії. За задумом авторів, бюлетень матиме дві графи: «Підтримую виборчий список політичної партії за порядковим номером» і «Підтримую кандидата в народні депутати України від цієї політичної партії за порядковим номером». Навпроти кожної графи стоятиме трафарет для вписування чисел. Якщо ви підтримуєте партію, що висувається на виборах, скажімо, під № 9, і регіонального кандидата від партії під № 3, то в першому трафареті слід вписати «09», а в другому «03». Після голосування ЦВК підраховує, скільки відсотків голосів та чи інша політсила здобула по Україні загалом. Прохідний бар’єр установлюють на рівні 4%. Серед партій, які його подолають, ділитимуть депутатські мандати. Проте не так, як тепер, тобто не за списком, затвердженим на партійному з’їзді, а з урахуванням популярності конкретних кандидатів у певному регіоні.
Фактично така система грає не так проти впливових мажоритарників, які можуть приєднатися до більш-менш популярної політсили й «засіяти» округ, як проти партійних босів. Те, що в Україні немає справжніх партій, а є тільки лідерські проекти під вибори, ні для кого не новина. Усю владу мають центральні штаби, які формують списки на власний розсуд. А відкриті списки на основі популярності в регіонах сприятимуть внутрішньопартійній конкуренції, що повинно позначитися й на якості кадрів. Центральний штаб уже не зможе гарантувати «грошовому мішку» потрапляння до Ради за внесок до партійної каси. Занадто складно буде прорахувати, у якому саме регіоні цей «мішок» може пройти. Зміниться й представництво регіонів у парламенті. Ті з них, де явка буде вищою, матимуть більше депутатів від різних партій (зазвичай найвищу явку на виборах до ВР фіксують на Заході. — Ред.). Єдина правка до цієї системи, яка все ж таки потрапила до листа Черненка, якраз і захищає інтереси партійних босів. Якщо в первинному варіанті центральний штаб узагалі майже позбавляли впливу на остаточний перелік депутатів, то в разі ухвалення цієї правки по-старому кожна партія зможе провести щонайменше 10 осіб. Її автором є нардеп від «Батьківщини» Сергій Власенко.
Як це часто трапляється в українській політиці, найменший позитив часто переважує всі мінуси того чи іншого рішення. Так є й у випадку Виборчого кодексу. Незважаючи на всі процедурні проблеми, а також на те, що тексту досі ніхто не бачив, саме скасування мажоритарної системи та можливе зменшення впливу партій лідерського типу вже варті того, щоб вважати документ кроком уперед. Щоправда, його одіссея досі не завершена. Прихильникам нового кодексу слід виграти вирішальний бій за підписання президентом. Прогнози поки що не надто оптимістичні. Водночас проект цього документа вже не раз ховали, але щоразу він продовжував своє життя.