Уже всім зрозуміло: ЄС переживає навалу нелегалів. Але щодо того, як ефективно боротися з проблемою, погляди різняться. Деякі вчені, зокрема старший науковий співробітник оксфордського Центру міграції, політики і суспільства (COMPAS) Нандо Сіґона, сумніваються в достатньому розумінні всіх «фактів». Франція та Італія, які сваряться через біженців із Північної Африки, поставили під питання Шенгенську зону без внутрішніх кордонів. Успіх одного з найбільших досягнень ЄС похитнувся, але як розвивалася міграційна політика Старого світу від часів укладення Шенгенської угоди, і куди вона веде Європу?
НОВІ ПОТОКИ
Проблема міграції в нинішній гострій формі з’явилася порівняно нещодавно. Колись потоки переселенців до європейських країн саморегулювалися залежно від стосунків між конкретними державами, а особливо постколоніальних зв’язків. Франція зберігала відносини зі своїми колишніми колоніями, Британія – з країнами Співдружності. Німеччина мала невеликий досвід колоніалізму, тож вона в час повоєнної відбудови підтримувала контакти з державами, що мали невичерпні запаси робочої сили на кшталт Туреччини.
Шенгенська угода, яка забезпечила вільний рух без кордонів у межах Євросоюзу, підірвала цю систему. Амстердамський договір 1997 року, що його підписали всі країни – члени спільноти (крім Ірландії та Великої Британії, які донині не приєдналися до нього), фактично створив таке явище, як «міграція до ЄС». Речниця FRONTEX (агенції з управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах держав – членів Євросоюзу) Ізабелла Купер пояснює: «Коли не стало внутрішніх кордонів… зовнішні посунулися до Греції, Лампедузи, Канарських островів, польсько-українського порубіжжя».
Було погоджено, що кордони слід добре охороняти, однак питання ускладнює Женевська конвенція про статус біженців 1951 року, яка визнає їхні права й покладає на держави відповідальність за них. Сильний захист рубежів не міг перетворити їх на нездоланні. Тож постала ще одна проблема – надання прихистку втікачам. «1997 року Євросоюз розпочав гармонізацію політики надання притулку, – каже Нандо Сіґона. – Було розроблено план дій. Але складнощі полягали в тому, що виконати його стовідсотково так і не вдалося».
Спершу планували тримати потенційних мігрантів якнайдалі від європейських кордонів. Від початку 1990-х, стверджує Сіґона, «ЄС почав аналізувати можливість… створення так званої офшорної системи надання притулку, тобто розгляду відповідних заявок поза межами спільноти. Мали бути створені центри, де утримували б тих, хто мусив покинути батьківщину. Там розбирали б їхні справи, і лише успішні кандидати могли б потрапити до Євросоюзу», – пояснює він. Такі осередки було створено в Туреччині й планувалося відкрити їх у Хорватії, Україні, а також Танзанії, тобто близько до європейського кордону або конфліктних зон. «Над тим проектом працювали роками, і різні країни намагалися лобіювати його, – стверджує Сіґона, згадуючи серед палких прихильників ідеї Данію та Велику Британію. – Але зрештою він провалився, бо Швеція, наприклад, дуже опиралася, адже там надзвичайно сильна ліберальна традиція».
ПРАГМАТИЧНИЙ ПІДХІД
Нові прикордонні країни – члени ЄС тоді перейшли до більш практичних заходів. Мадрид створив масштабну радарну систему зовнішнього спостереження й закликав FRONTEX посилити контроль у Середземноморському регіоні.
Розвинулася й інша, «прагматична» стратегія: укладання двосторонніх угод між ЄС та країнами, які не належать до Союзу. Іспанія домовилась із Сенегалом та Мавританією, влада яких має запобігати міграції своїх громадян. Італія, відчуваючи дедалі більший тиск від напливу біженців, теж підписала двосторонні документи. Завдяки договору про дружбу, партнерство і співробітництво від 2009 року між Тріполі та Римом вдалося повернути не один корабель із мігрантами до Лівії, яка взялася стежити за своїми кордонами. За це Італія погодилася заплатити режимові Каддафі впродовж наступних 20 років загалом $5 млрд.
«Відтак справді з’явилося багато цікавої динаміки, з погляду як національних урядів, так і ЄС, – каже Сіґона. – Але наскільки країни – члени Євросоюзу виконують свої зобов’язання щодо мігрантів-шукачів захисту, відсилаючи їх назад до таких країн, як Лівія, що навіть не приєдналася до Женевської конвенції?» Від моменту, коли почалося тамтешнє повстання, дію договору фактично припинено. Була інформація, що режим Каддафі використовував біженців як зброю, спонукаючи або навіть змушуючи відпливати від лівійського узбережжя в переповнених човнах, аби завдати зайвих клопотів європейським береговим патрульним службам чи FRONTEX.
Сама FRONTEX була створена 2005 року у відповідь на зміщення кордонів, коли, за словами Ізабелли Купер, «чиновники визнали, що нерегульована міграція… впливає на цілий ЄС, відтак Європі потрібно було реагувати спільно й узгоджено». У діяльності організації дуже багато яскравих прикладів успіху: зменшення потоку мігрантів на Канари в січні 2009-го – вересні 2010 року на 99%, а також майже заблокована центральна частина середземноморського узбережжя. Однак питання – у стабільності цих результатів на тривалу перспективу. «Контролювати прикордонні території – це як стискати повітряну кульку, – каже Купер. – Прикриваєш один маршрут, посилюється рух на іншому».
ЦІНА ПИТАННЯ
Стискання кульок влітає в копієчку. Бюджет FRONTEX від моменту її заснування зріс у 14 разів, з €6,2 млн 2005 року до €87 млн 2010-го. Вона працює за принципом ретельного аналізу ризиків, стверджує Купер. Проте Нандо Сіґона сумнівається в досягненнях організації. «Якщо, наприклад, до Європи може прибути мільйон осіб, то у функціонуванні спільної прикордонної агенції, яка намагалася б стримати цей потік, є сенс, – мовить він. – Та коли виявляється, що перетнути рубіж збираються тільки 10 тис., я можу спокійно сказати: «Ми добре попрацювали, нам вдалося зупинити 990 тис. мігрантів».
Безперечно, переселенці прибуватимуть. Але нині знову лунають припущення, що ЗМІ та урядовці перебільшують їхню кількість. «Розповіді, ніби країни ЄС заполонили біженці, – це міф», – каже Кетті Кегайойлу, речник верховного комісара ООН у справах біженців у Афінах. Пригадуючи нещодавні конфлікти в Північній Африці, вона стверджує, що «з Лівії виїхали 400 тис. людей… Більшість попрямували до Тунісу та Єгипту, кордони яких відкриті. І, звичайно, кілька десятків тисяч прибули до Італії та Мальти».
Якщо ви з Лампедузи, то, мабуть, вам це все не здається «міфом». Але час і кошти, які країни ЄС готові витратити на те, щоб зупинити мігрантів, підкреслюють символічний характер боротьби з явищем. Насправді, припускає Сіґона, на кону стоїть ідея, «навколо якої може кристалізуватися європейська ідентичність», готова протистояти сюрпризам майбутнього. «Зараз ЄС відчайдушно шукає ворога, – каже він. – Такого, яким можна буде управляти».