У липні минув рік звідтоді, як Верховна Рада ухвалила постанову про новий поділ країни на райони. Після палких публічних суперечок і низки непрозорих рішень ключову ідею прихильників змін таки реалізували. Кількість районів скоротили понад утричі, і нині їх 136. Від початку планували близько сотні. Ще важливіша подія сталася на місяць раніше. На місцях її тоді практично не помітили, адже більше непокоїлися можливою втратою назви «райцентр». У червні 2020-го уряд схвалив розпорядження про поділ всієї території країни на нові громади. Їх стало 1469. Цим рішенням Кабмін завершив п’ятилітню історію з добровільним об’єднанням громад, із якої починалася реформа децентралізації.
Як це часто буває в Україні, найважливіші рішення ухвалили в авральному режимі. Уряду надали додаткові повноваження. Спеціальним законом схвалили норму, що саме Кабмін може тимчасово визначати межі та адмінцентри територіальних громад до ухвалення профільного закону про засади адміністративно-територіального устрою. Чому в Україні досі не ухвалили закон про адмінтерустрій — лише одне з сотні подібних запитань у контексті реформи децентралізації. І навіть із таким багажем її все одно можна сміливо називати найуспішнішою реформою. І всіх цих парадоксів не пояснити без повернення до самого початку.
31 серпня 2015-го під будівлею Верховної Ради вибухнула граната. Загинули четверо нацгвардійців, які того дня охороняли будівлю парламенту. Ще десятки людей зазнали поранень і травм. Велику кількість правоохоронців підтягнули до Ради через масштабні мітинги проти ухвалення в першому читанні ініційованих тодішнім президентом Петром Порошенком змін до Конституції. Йшлося саме про зміни у частині децентралізації. Той проєкт назагал схвально сприйняли експерти, які роками лобіювали децентралізацію в Україні (реформу намагалися провести вже не вперше). Хоча й у протестувальників також не було питань до основної частини законопроєкту. Їхнє обурення викликала остання фраза в тексті: «Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом». Це називали кроком до капітуляції у війні з Росією. Депутати таки схвалили документ у першому читанні, і майже одразу після цього пролунав вибух.
Читайте також: Децентралізація: більше, ніж реформа
Конституційні зміни за авторством Порошенка більше ніколи не винесли на голосування. Граната під Радою залишила такий слід, що документ так і пролежав у парламенті чотири наступні роки без жодного руху. В Україні є ті, хто вважають, що трагедія 31 серпня вберегла від набагато більших проблем, а саме можливого включення до Конституції особливого статусу Донбасу під прикриттям реформ. Про це можна дискутувати довго. Факт у тому, що децентралізація відтоді почала рухатися зовсім інакше, ніж це задумували. І чимало нинішніх проблем спричинені саме тією історією.
Первісний задум полягав у тому, щоб змінити певні норми Конституції і таким чином створити рамкові умови для перерозподілу повноважень органів влади на місцях, далі ухвалити закон про адмінтерустрій, а вже потім — окремі документи, які регулюють деталі бюджетної й податкової політики. Паралельно в Україні планували створити нові територіальні громади, які завдяки зростанню місцевих бюджетів могли б забезпечувати більшість потреб. Громади мали відповідати розрахункам фінансової спроможності.
У підсумку вийшло навпаки. Добровільне об’єднання розпочали без конституційних змін. Усе законодавство, яке ухвалюють під реформу, паралельно намагаються хоч якось узгодити з чинною Конституцією. Щоб не вдаватися у безліч деталей, варто навести один приклад: в Основному Законі термін «громада» відсутній як такий, натомість є умовні населені пункти — міста, райони, села і навіть «райони в містах». Лише це ускладнило процес укрупнення територій для збільшення фінансових можливостей.
Наслідком зміни логіки є й «спеціальні винятки» на зразок того, який зробили для Кабміну під час створення нових 1469 громад. Нібито все добре, адже є рух уперед. Проте він ґрунтується виключно на довірі. Як це працює, можна проілюструвати тим самим прикладом зі створенням мапи нових громад. Авральний порядок і надання уряду спецповноважень мали одну просту причину. На осінь 2020-го в Україні призначили місцеві вибори. За п’ять років децентралізації країна ще не була поділена на громади повністю, а в деяких місцях функції дублювалися (протистояння старих райрад і нових рад у громадах було ще одним захопливим сюжетом). Ще десь взагалі опинилося понад дві ради в одному місці — наприклад якщо нова громада розташована на території одразу кількох старих районів.
Якби вибори відбулися за таким розподілом (а ЦВК була зобов’язана їх призначати), то ми отримали б у підсумку повне безвладдя на місцях. Різні ради обрали б від одних і тих самих територій, і в кращому разі вони судилися б між собою наступні п’ять років. Можливо, це була б не найбільша проблема: про якість податкових зборів і фактично легалізовану можливість перекладати відповідальність для місцевих очільників і думати не хочеться. Щоб такого не сталося, треба було раніше ухвалювати закон про засади адміністративно-територіального устрою, який і регулюватиме створення і ліквідацію територіальних одиниць. Однак це постійно відкладали, киваючи на процес добровільного об’єднання, який тривав попередні роки, та відсутність конституційних змін. Влітку 2020-го часу на ухвалення нового закону не лишалося, треба було призначати вибори. Тож і знайшли компроміс із тимчасовими повноваженнями уряду.
Читайте також: Децентралізація: небезпечні зв'язки
Під час схвалення урядом нової мапи під ніж пішла сотня вже об’єднаних у попередні роки одиниць. Аргументи для такої ліквідації були, от тільки осад лишився: п’ять років люди брали участь у процесі, а потім їм в один момент дали відкоша, особливо не консультуючись. Інша деталь — після виборів закон про засади адмінтерустрою обіцяли ухвалити от-от, не чекаючи нової Конституції. Як першочерговий він зазначений і на профільному сайті реформи. Проте минув уже майже рік після виборів, а ознак того, що закон ухвалять, немає. Тема потроху зійшла з переліку головних для реформи, а тимчасові (і головне — не обмежені запобіжниками) повноваження Кабміну лишаються. Наступні вибори у 2025-му, і якщо все залишиться, як є, в теорії тодішній уряд зможе «намалювати» будь-яку нову мапу України.
Є проблеми і з законністю вже ухваленого. Із новою мапою громад відверто пощастило. Річ у тому, що надання Кабміну додаткових повноважень намагалися оскаржити в Конституційному Суді. Суд просто відмовився взяти справу до розгляду. І якщо відверто та «не експертно», мотивація КСУ у тій справі виглядає доволі надумано. Вочевидь, іноді Конституційний Суд таки може ухвалювати рішення, які служать радше практиці, аніж теорії.
Децентралізація досі тримається на численних законодавчих милицях. Внесення змін до Конституції стало б певною гарантією того, що досягнення останніх років не знесуть водномить свавільним рішенням чергового уряду або суду, який таки розгледить невідповідності законодавства Основному Закону. Захисники реформи твердять, що гарантією сталості є сам успіх реформи. Мовляв, нова влада просто не ризикне змінити все одним махом, налаштувавши проти себе місцеві еліти. Однак хотілося б мати щось ґрунтовніше.
Найближчі півтора року стануть визначальними для цього. Річ у тім, що Володимир Зеленський та очолювана ним монобільшість таки має чудовий історичний шанс. З 250 багнетами у Раді до конституційної більшості не так уже й багато. Наступний шанс може випасти не скоро. Якщо вірити нинішнім опитуванням, то в наступній Раді ніякої монобільшості не буде. Там і зі створенням просто коаліції можуть виникнути великі проблеми. Передвиборчий 2023-й — також точно не час для змін Основного Закону. Залишається осінь — зима нинішнього року і наступний (якщо не станеться серйозна політична криза).
Плюсом є те, що ніякого особливого статусу Донбасу в запропонованих змінах точно не буде. Принаймні про це свідчать сигнали, які надходять з Офісу президента і парламенту: там розуміють, що з такими нормами проєкт просто не набере достатньо голосів. Зараз документ постійно анонсують, але так і не оприлюднюють. Спочатку це планували зробити восени торік, далі нинішнім літом, зараз перенесли на осінньо-зимовий період. Можливо, чекають Дня Незалежності. Можливо, в Офісі президента не впевнені, що зберуть 300 голосів, і не хочуть ризикувати. А може, нинішній стан справ влаштовує Банкову. Якщо підсумувати, то хай як складеться сюжет із конституційними змінами, владі було б варто бодай спробувати їх провести.
Читайте також: Децентралізація: навчитися використовувати можливості
Тим часом децентралізація продовжується шляхом встановлення нових милиць. Вже восени нову структуру держадміністрацій на місцях хочуть ухвалити спеціальним законом. Йдеться фактично про створення інституту префектів замість голів ОДА і РДА: вони не матимуть виконавчих функцій, але здійснюватимуть нагляд за законністю в громаді. Саме це планували зробити шляхом змін до Конституції. Роблять законом: обіцяють, що суть буде та сама, от тільки назва органу залишиться старою.
Проблема з нормами Конституції — не єдина. У вже згаданих законодавчих милицях часто ховають дрібні «капості». Наприклад, так і не змогли ліквідувати районні ради (вони передбачені чинною Конституцією). Тепер на місцях є місцеві ради з повноваженнями і райради по 80—120 осіб без повноважень, але з бажанням погратися у політику. Це бажання в цілому не задоволених нинішнім статусом районних обранців і може спричиняти ризики сепаратизму, про які часто кажуть у зв’язку з децентралізацією. Також до негативних аспектів можна зарахувати суцільну партизацію місцевих рад, коли навіть до сільської ради (у великих селах із населенням понад 10 тисяч осіб) треба висуватися виключно від партій. Ще й запровадили імперативний мандат. Це рішення ухвалили з метою хоч якось підвищити рейтинг парламентських політсил на місцевих виборах. Воно може суттєво ускладнити вирішення господарських питань на місцях. Чи з’являться такі ж елементи політичної доцільності у новому законі про місцеві адміністрації — побачимо вже скоро.
І насамкінець. Починаючи з 2015-го поруч із децентралізацією завжди крокує страх укорінення феодалізму на місцях. Мовляв, «князьки» скористаються наслідками реформи для посилення влади. І, мабуть, варто навести цитату одного зі співрозмовників Тижня серед депутатів, який побажав залишитися анонімним: «Чи є посилення місцевих феодалів? Там, де вони були й раніше, так. Вони ж ще різні бувають. Там, де вони справді вкладалися в громаду — почали ще більше вкладатися. Там, де виключно викачували ресурс для свого бізнесу, теж це посилилося. Там, де феодалів як таких не було, є ознаки політичної конкуренції». Суть цієї фрази проста: український новітній феодалізм з’явився задовго до реформи децентралізації. А пов’язаний він передусім із рівнем освіти і культури населення, а також станом правоохоронних органів. Саме від реформ у цих галузях, а не від децентралізації, залежить перемога над «князьками».