Ніколас Шмітт: «Швейцарський федералізм дозволив зберегти дієву і заможну багатонаціональну державу без найменших сепаратистських тенденцій»

Про особливості швейцарського устрою Тижню розповів відомий науковець із Інституту федералізму при Фрайбурзькому університеті Ніколас Шмітт, який 17 вересня завітає до Києва для виступу в Дипломатичній академії з лекцією про швейцарський досвід демократичного врядування в умовах децентралізації

У. Т.: В чому полягає засаднича відмінність Швейцарської Конфедерації від федеральної організації Бельгії, Америки, Німеччини, Бразилії або Росії?

– Концептуально всі федерації дуже різні, навіть якщо в їхній основі однакові засади. Федералізм – гнучка система і може пристосуватися майже до будь-якої ситуації. Якщо треба знайти між цими країнами якусь принципову відмінність, то я б провів лінію деінде. Є дві головні мети застосування федералізму. Перша – управління великою країною. Друга – управління багатонаціональною країною. Америка, Бразилія або Росія – величезні країни, і федералізм допомагає керувати ними. Натомість Бельгія і Швейцарія невеликі, тож у ньому немає потреби. Водночас ці країни мультикультурні та багатомовні, тому федералізм як такий необхідний для збереження культурного різноманіття. Німеччина є прикладом іншого різновиду компромісу. Федеративну систему тут нав’язали союзники після Другої світової війни, щоб уникнути небезпеки становлення занадто сильної централізованої Німеччини (якою вона була за Третього рейху). Це не багатонаціональна країна, але доволі велика за площею, тому саме ця форма державного ладу виявилася ефективною для збереження миру і процвітання після трагедії війни.

У. Т.: Багато віків Швейцарія зберігала мультикультурний і мультинаціональний мир і стабільність завдяки федеративній системі. Чи можна вважати швейцарський досвід певним взірцем федерації?

– Швейцарія ніколи не претендувала на роль зразка, але її можна вважати яскравим свідченням переваг федералізму. Хоча країни на кшталт США або Німеччини – теж добрі приклади успішних державних об’єднань. Утім, є Югославія, СРСР або Чехословаччина, які розвалилися. Але Швейцарія протрималася вже майже два століття, тому цілком зрозуміло, що механізми функціонування, котрі вона напрацювала, можуть бути цікавими і вартими уваги. Проте завжди слід пам’ятати про те, що кожна федерація має неповторні особливості, визначені її історією, географією, довкіллям, природними багатствами, сусідами тощо. Їх не можна легко перенести з однієї країни на іншу.

У. Т.: Деякі багатонаціональні держави використовували різні форми децентралізації (деволюції), делегуючи частину повноважень місцевим органам влади заради збереження цілісності. Чи цей спосіб справді ефективний?

– Якщо розглядати федералізм як крайню форму деволюції, то зрозуміло, що децентралізовані держави значно ефективніші. Не забувайте той факт, що федерації – це здебільшого заможні (США, Канада, Швейцарія, Бельгія, Австрія, Німеччина, Австралія) чи ефективні країни (Індія, Малайзія, Бразилія). Візьміть, наприклад, Африку. Нігерія і Південна Африка (дві федерації) – найсильніші держави на континенті. Відколи Ефіопія федералізувалася у 1991–1995 роках, у ній панує мир після дуже неспокійного періоду в історії. Звісно, така форма держладу не може бути панацеєю від усіх проблем, оскільки вона потребує певних передумов, зокрема, вимагає наявності регіонів і, в деякому сенсі, правової держави. Але немає сумніву, що майже всі занадто централізовані держави розвалилися. Найбідніші країни світу гіперцентралізовані (Бірма, Північна Корея). З цієї причини багато унітарних країн провадили політику децентралізації (Франція, Італія, Японія). Більше того, деякі, переживши громадянську війну або політичні негаразди, теж розглядають можливість федералізації як засобу вирішити свої проблеми (Непал, Демократична Республіка Конго, Шрі-Ланка, Кіпр).

У. Т.: Яку підтримку Швейцарська Конфедерація надає своїм територіальним громадам? Наскільки місцеві громади залежать від федеральної та кантональної влади у фінансових питаннях?

–Як заведено в класичній федерації, швейцарська держава гарантує існування і кордони своїх держав-членів (кантонів). Але фінанси – ключовий елемент будь-якої федерації. Держава-член не може мати справжньої «суверенності» без фінансової незалежності. Допоки держави-члени перебувають на золотому повідку центрального фінансування, не можна говорити ні про реальну децентралізацію, ні про реальний федералізм. У випадку Швейцарії три рівня держави (конфедерація, кантони і муніципалітети) мають право оподаткування. Звичайно, між цими трьома рівнями проходять фінансові потоки, але якщо взяти до уваги весь бюджет країни, він приблизно розподіляється так: третина – центральному уряду, третина – кантонам і третина – муніципалітетам. Безперечно, це один із корисних прикладів, яким може служити Швейцарія: не може бути децентралізації без значної фінансової деволюції.

У. Т.: Як федеральний і кантональні уряди можуть впливати на рішення комунальних службовців, якщо вони мають повноваження скасовувати рішення органів місцевого самоврядування?

– Федералізм надає змогу зберігати автономію на кожному з рівнів. Швейцарська Конфедерація не має жодної влади над муніципалітетами. Останні належать виключно до юрисдикції кантонів. Усього в країні їх 26 (20 кантонів і 6 напівкантонів). Федералізм – це система, в якій кожен рівень зберігає якомога більше незалежності. Але кантони, так би мовити, наглядають за муніципалітетами, щоби не допустити кризи управління. У тих рідкісних випадках, коли така криза все ж має місце, є процедури, які дозволяють кантону перебрати на себе функції керівництва муніципалітетом. Але такі випадки вкрай нечасті.

Федералізм – це також система, яка включає міжурядові відносини, що передбачає діалог між партнерами, що, зокрема, є засобом уникнення криз. У випадку ЄС, якби він повністю був федерацією, економічні та валютні проблеми стали б неможливими, тому що збільшився обсяг інформаційного обміну між країнами та європейським урядом, і це мало би створити можливість відвернути кризу.

У. Т.: У який спосіб у Швейцарії підтримують ті мови, що мають статус захищених державою?

– У Швейцарії чотири державні мови: німецька, французька, італійська і ретороманська. Згідно з §5 статті 70 Федеральної Конституції, дві з них, тобто мови нацменшин за чисельністю громад, італійська і ретороманська, мають право на спеціальні заходи, що фінансує Конфедерація. Само по собі це є певною зміною федералізму як такого, позаяк мовна політика має перебувати виключно у віданні кантонів. Але в цьому випадку питання збереження мов меншин вважається важливішим, ніж федеральні принципи. Слід зазначити, що від початку ключовим елементом, який висунули батьки – заснов-ники Швейцарської Конфедерації, було збереження культурного розмаїття країни. У цьому разі першочерговим обов’язком є докладання всіх можливих зусиль задля збереження мов, яким загрожує зникнення. Але фінансові заходи не можуть самі по собі вирішити проблеми. Важлива ще й політична воля, але є також іноземний чинник. Наприклад, ретороманська мова не має зв’язків із закордоном (як італійська громада – з Італією, французька – з Францією, або німецька – з Німеччиною), що досить-таки ускладнює завдання збереження мовної ідентичності. Тим більше що «єдиної» ретороманської мови немає. Натомість є суміш із п’яти її діалектів. Для виконання цієї конституційної норми 7 жовтня 2007 року було схвалено Федеральний закон про мови і розуміння між мовними громадами. На його ухвалення знадобилося чимало часу, що свідчить про те, які важкі зусилля потрібні для збереження мовної різноманітності. Це справді вимагає постійної політичної волі!

У. Т.: У Швейцарії широко використовують референдуми для ухвалення певних політичних рішень. Як влада вирішує питання правочинності цих плебісцитів? Адже загальновідомо, що громадська думка не завжди означає глибоке розуміння тих чи інших складних питань…

– У Швейцарії народ називають «сувереном». Він може приймати рішення. Йому належить останнє слово в усіх питаннях. Слід сказати, що швейцарські громадяни вважаються освіченішими, ніж громадяни інших країн. Понад те, вони значно частіше беруть участь у виборах. Але, звісно, правда й те, що деякі складні питання, що виносяться на плебісцит, не так легко зрозуміти, часом реально оцінити наслідки рішення дуже складно. Але одне  не підпадає під сумнів: вирішують громадяни. І варто зауважити, що протягом нашої історії не було такого випадку, щоб голосування громадян спричинило якусь проблему в країні. Єдиним випадком, коли народний вибір не було взято до уваги, стало голосування проти «літнього часу». Федеральна влада вирішила, що Швейцарія просто не може жити за іншим часом, ніж решта Європи.

У. Т.: Натомість у авторитарних державах референдуми часто використовують як знаряддя для маніпулювання і перекручування громадської думки. Чи є якась панацея від таких антидемократичних інструментів?

–З цього бокуШвейцарія є винятком, тому що майже кожні три місяці проводиться голосування на федеральному та кантональному рівнях (і навіть на рівні муніципалітетів). Якщо ж громадяни голосують раз на десять років, то, звісно, таке «унікальне» волевиявлення матиме елементи плебісциту. У 1969 році у Франції не було проведено регіональної реформи, тому що генерал де Голль погрожував піти у відставку, якщо проект не буде схвалено. Тож громадяни проголосували проти генерала, а не проти дуже позитивної реформи, яку, на жаль, так і не провели. Те ж відбулося і з Європейським договором, який у Франції відхилили, тому що виборці проголосували проти Ширака і його уряду. У Швейцарії така ситуація неможлива, адже тут голосування становить величезний політичний спектр з величезної кількості питань, тож немає жодного зв’язку між урядом і результатом волевиявлення. У Швейцарії пряма демократія зосереджується лише на темі, без політичного підтексту. І якщо урядовий проект не дістає підтримки виборців, тоді уряд каже: вибачайте, але завтра буде новий день.

Це все включає в себе два елементи. Перший – можливість організовувати голосування легко і швидко. У багатьох країнах, що розвиваються, організація президентських виборів – величезне і дороге завдання. У Швейцарії голосування відбувається кожні три місяці.

Другий – у мультикультурній країні всі ці голосування допомагають створювати нові лінії поділу. Коли голосування стосується обмеження швидкості, виробництва вина, вивчення музики, відносин із Європою, заборони паління, оподаткування тощо, завжди є різні «за» і «проти», і це допомагає уникати завжди тих самих більшості або меншості. Інколи декілька голосів можуть мати вирішальне значення. Наприклад, у Швейцарії німецькомовні громадяни зазвичай налаштовані проти [об’єднаної]Європи, а франкомовні – за. Тому результати голосування з цих питань можуть бути дуже різними (але зараз, на жаль, уся країна налаштована проти [об’єднаної]Європи). Тому єдиний спосіб уникнути маніпулювання – це часте волевиявлення. Але це нелегко. В історії Швейцарія вважається країною, на яку припадає понад половина всіх проведених у світі референдумів і інших схожих ініціатив.

У. Т.: Нині висловлюються значні побоювання з приводу конструктивної ролі федералізму у випадку України. Чимало експертів вважають, що перетворення України на федеративну державу (чого прагнуть деякі проросійські політики в нашій країні) може призвести до незгоди і розпаду держави. А як швейцарський досвід децентралізації міг би допомогти нинішній Україні?

– Кожна держава має свою історію, і Швейцарія є лише прикладом того, що може дати федералізм (а відтак і децентралізація). Цей приклад свідчить, що така система держладу дозволила зберегти дієву і заможну багатонаціональну державу без найменших сепаратистських тенденцій. Мені якось не випадає коментувати українську систему. Україна має сама ретельно дібрати раціональне зерно з конституцій інших держав. Тоді стане зрозуміло, що децентралізація забезпечує здебільшого переваги. Але Україна і Швейцарія надто різні: останню було створено шляхом «збирання земель», починаючи з незалежних кантонів, які вирішили об’єднатися і делегувати частину своїх повноважень центральному (федеральному) урядові. У цьому випадку маємо централізаційний елемент, про що зазвичай забувають, сприймаючи федералізм лише в децентралізаційному вимірі. Якби Україна забажала провести децентралізацію (з переданням більшої влади місцевим органам влади), тоді великою проблемою було б надання достатніх повноважень (законодавчих, фінансових, символічних) периферії, аби створити справді децентралізовану державу, зберігши при цьому її єдність.

У цьому контексті Швейцарія дає два цікаві елементи. По-перше, слід повністю уникати створення держав-членів, які представляють одну особливу ідентичність (як-от Квебек у Канаді). У нестабільнішому політичному контексті це може завершитися сепаратистськими тенденціями. У Швейцарії її 26 кантонів є решіткою, яка тримає країну разом, тому що їхні межі ніколи не збігаються з межами етнічних груп.