Чи змогли румунські антикорупціонери очистити свій державний апарат за цей час? Змінити етику посадовців і самих вершителів правосуддя? Про це Тижню розповіла Лаура Штефан, експерт із боротьби проти корупції, колишня директорка департаменту в Міністерстві юстиції Румунії, міжнародний експерт Європейської комісії та Ради Європи з верховенства права.
Як починалась і еволюціонувала антикорупційна кампанія в Румунії?
— Наразі ми маємо дві основні антикорупційні агенції: Дирекцію з боротьби з корупцією (ДБК; вона працює із кримінальними розслідуваннями та правовими інструментами) й Агенцію з доброчесності (яка має в розпорядженні адміністративні механізми). Наш серйозний успіх у обох випадках полягає в тому, що повноваження стосовно розслідування й доведення корупційних справ до суду зосереджені у відповідної агенції.
Іще один важливий елемент: прокурори в Румунії мають приблизно стільки незалежності, як судді. У них той самий рівень захисту від політичного втручання, тобто вони ближчі за статусом до суддів, ніж до виконавчої гілки (останнє типово для нашого регіону). У нас була велика дискусія стосовно того, скільки незалежності давати прокурорам. Надто з огляду на те, що ця інституція найменш реформована в країні, погано піддається змінам і дуже впливова.
ДБК, яка займається переслідуванням у корупційних справах (еквівалент українського НАБУ. — Ред.) складається із прокурорів та осіб із поліцейськими повноваженнями, тобто має комплексну компетенцію. Вона веде процес від початку й до кінця, аж до спрямування звинувачення до суду. Це допомагає уникати такого-собі пінг-понгу між різними інституціями: всі необхідні повноваження зосереджені під однією парасолькою. Завдяки цьому, коли щось робиться правильно, відомо, чия це заслуга. І коли неправильно, теж відомо, хто винен, на інших перекласти вину неможливо. А оскільки в Румунії поліція і прокуратура — це окремі інституції, то такий крок для антикорупційних органів був серйозним проривом у нашій кампанії.
Читайте також: Капуста по-пекінськи
Агенція з доброчесності (аналог НАЗК в Україні. — Ред.) перевіряє декларації. Уже сам факт публікації звітів щодо статків посадовців — це великий крок уперед. Вони дозволяють активістам та журналістам моніторити їхні активи; і для людей добре на власні очі бачити майно посадовців. Коли я спостерігала за заповненням декларацій в Україні, було цікаво, скільки в людей на руках готівки. Насправді таким чином можна декларувати більше, ніж маєш насправді, а потім потенційно примножувати статки, обіймаючи державну посаду. Тож, мені здається, було б корисно почати перевіряти ці декларації і бачити, наскільки вони відповідають дійсності. Агенції із запобігання корупції мають перевіряти не тільки папірці, а і їхню відповідність реаліям. Я бачила, що це проблема і в інших країнах. За готівкою простежити складно, але не неможливо.
Питання в тому, чи будуть таки результати після перевірки декларацій…
— Коли ми створювали контрольний механізм у Румунії, то теж зробили так, аби врешті мати реальні санкції: активи, походження яких не можуть пояснити, конфісковуються. Це робиться за рішенням суду. Отже, агенція із запобігання перевіряє декларацію і бачить, чи збільшились у вас статки за час перебування на державній посаді й наскільки це обґрунтовано. Якщо так (понад норму вашого заробітку на тій посаді) і якщо походження цих статків ви не можете пояснити, справу передають до суду із пропозицією конфіскувати те, що перевищує офіційно зароблене. Остаточне рішення приймає суд, але процедура адміністративна, не кримінальна. Справа надходить до суду, бо уповноважити адміністративну інституцію приймати рішення про конфіскацію — це неконституційно.
Ви згадали, що судді й прокурори мають максимальну незалежність. Наскільки такі гарантії впливають на їхню доброчесність і ефективність?
— Тут Румунія виконувала два процеси паралельно. Це дуже складно — реформувати систему юстиції, прокуратуру й боротися з корупцією на високому рівні водночас. Адже щоб робити останнє, потрібні вже хороші суди і прокуратура. Але нам якось пощастило. Ми поставили на незалежність суддів та прокурорів, дали їм гарантії проти політичного втручання й повноваження саморегулювання. То була ризикована ставка. Такий експеримент не обов’язково мав би подібний результат в інших країнах.
Читайте також: Transparency Inernational: на все — політична воля
Але якщо даєте незалежність, самоврядування, створюєте острівець, де пропагується доброчесність усередині системи, і це може спрацювати. Наприклад, ДБК розслідувала справи, зокрема, проти суддів та прокурорів від самого початку своєї діяльності й робить це тепер. Це спроба вичистити правову систему зсередини.
До того ж не можна створювати один механізм контролю за іншим. Нині в нас є ДБК з поліцейськими, які розслідують корупцію. Але зрештою справи передають до суду. У нас була дискусія стосовно того, чи створювати спеціалізований Антикорупційний суд власне для таких справ. Зрештою вирішили не робити цього: подумали, що розподіляти справи між суддями в довільному порядку буде ефективніше, ніж вибирати їх для певних справ. Адже остання практика теж була б ризикована: хорошого суддю виберуть чи поганого? А якщо останнє, то хто розслідуватиме випадок поганого вибору судді? Не створиш же ще одну інституцію для цього.
Порівняйте корупцію всередині антикорупційної системи сьогодні й тоді, коли Румунія тільки починала нинішню кампанію.
— Я сказала б, що нині, мабуть, менше корупції високого рівня: у нас близько 20 суддів та прокурорів щороку звинувачують чи судять. І це все-таки багато. Але зміни, які відбулися, мали стримувальний ефект у системі. Хоча за один день її й не зміниш.
Загалом, перетворення відбуваються на кількох рівнях. Перший — розслідування корупційних злочинів. Другий — подання суддями та прокурорами офіційних декларацій про те, що вони не співпрацювали зі спецслужбами за комуністичних часів. Тоді у відставку пішло 800 осіб. Іще виходять на пенсію за віком. Мені здається, що зміни відбуваються, але повільніше, ніж хотілося б суспільству.
Повільність змін — це через відсутність політичної волі радикально переглянути систему чи тому, що інакше не буває?
— Гадаю, по-іншому бути не може. Адже має розвинутися база для системи. Це не відбувається й не має відбуватися за один день.
У Румунії була велика спокуса швидко судити високопосадовців-корупціонерів. І я думаю, що в нашому регіоні вона поширена. Але мені це видається неправильним: важливо не тільки здійснити правосуддя, а й дати людям адекватну можливість пояснити свої дії. Навіть якщо громадськість уже вирішила, що вони злочинці і їм місце за ґратами, у них усе одно має бути можливість захиститися в суді. Це не популярно, але не думаю, що правосуддя має бути популярним. Коли звинувачення відбувається прозоро і справедливо, це значно відрізняється від вердикту, винесеного за зачиненими дверима.
Не варто також створювати ілюзії, ніби правосуддя у справі корупції займає кілька місяців чи рік. У реальності справа проходить суд за два-три роки: від моменту виявлення факту злочину до розслідування й далі. Я не знаю, чи бажають українці чекати.
Читайте також: Артем Ситник: «Завдання НАБ – ламати стереотипи суспільства, яке звикло жити в корупційному середовищі»
Далі: громадськість має бути готова до того, що не всі справи достатньо ґрунтовні. Звісно, завжди є ризик, що корумпований суддя випустить звинуваченого, навіть якщо той винен. Але є й інший бік: коли справа просто неадекватно підготовлена. І зрозуміти, де що, дуже складно, особливо звичайній людині.
Тут свою роль мають відіграти медіа та громадські організації: їм слід ретельно стежити за тим, що відбувається до передачі справи у суд. І я сподіваюся, що відповідні судові процеси проходитимуть відкрито. Так не має бути, бо це шкодить демократії. Якщо у вас якісно підготовлена справа й особливо коли вона стосується посадовця такого високого рівня, ви повинні бути здатні відстояти її.
А далі агенції на кшталт НАБУ та прокурори мають потроху почати розслідувати випадки корупції у своїх-таки лавах, якщо такі трапляються. Але й це не відбувається швидко.
На початку нашої антикорупційної кампанії ми побачили, що вироки з’являються через тривалий час: після років судових процесів. До того ж часто це не ув’язнення, а, наприклад, два роки умовно за крадіжку €1 млн. Коли таке трапляється, громадськість не відчуває, що людину покарано належним чином. Мені хотілося б вам сказати, що все це можна зробити швидше. Але я просто не думаю, що так вибудовується здорова модель. Нам слід зважати на правила.
У чому, на вашу думку, антикорупційна кампанія в Румунії мала найбільший успіх?
Нині високопосадовці більше усвідомлюють ризик. Хтось вдався до самоцензури, а може, і справді відмовився від корупції. Побільшало вироків за корупційні злочини, вони стали суворішими.
Але важливіше питання тут політичне: хто приходить на місце колишніх корупціонерів? Нові люди, інші? І тут відповідь не така однозначна. Не дуже очевидно, що вони кращі за попередників. І, мені здається, люди, яких висунуто в політику, — це характеристика суспільства.
Якщо говорити про правову систему, то тут є покращення. Особливо із приходом нового покоління. Але це відбувається дуже поступово, і до формування якісного прокурорського апарату загалом, а не тільки його антикорупційної складової в країні ще дуже далеко.
Читайте також: Корупція в Україні: що потрібно розуміти і що потрібно робити?
Реформи відбуваються здебільшого через зовнішній тиск чи через мобілізацію активістів або запит суспільства, тобто внутрішній?
— На самому початку, тиск ЄС був дуже важливим. Нині він послаблюється. Не тому що Румунія пройшла точку неповернення, а тому, що в Євросоюзу свої серйозніші проблеми. Світ утратив бажання постійно намагатися виправити тих, хто створює проблеми. Зрештою, визначити, як рухатися далі в реформах, належить самій країні.
На жаль, я не дуже оптимістично настроєна стосовно нашої здатності адекватно замінити зовнішній тиск внутрішнім. Якщо дивитись, як голосують люди — і не тільки в Румунії, — зрозуміло, що наш меседж не доходить до низового рівня. Громадяни насправді не сприймають цю боротьбу як свою.
Ми досі не робимо достатньо, щоб пояснювати громадянам, чому ця боротьба залежить і від них. В Румунії на протести за якісне врядування виходить дуже мало людей. На виборах голосують за політиків, які сидять або яких звинуватили в корупції. Це шокує. Ми можемо пояснювати, чому люди підтримують цих злочинців, сотнями причин. Але правда в тому, що це меседж для нас. Він про нашу-таки неспроможність донести інформацію до низових рівнів.
Чи є спроби можновладців послабити те, що вже працює в боротьбі з корупцією?
— Нині в нас технократичний уряд, до того ж майже без підтримки парламенту. Але у грудні вибори. Що буде опісля, дуже цікаво. Мені здається, ми повернемося до політичного уряду. А кампанія заторкнула політиків усіх партій. Тож вони не дуже раді дальшій діяльності наших антикорупційних інститутів. Сподіваюся, що вони їх збережуть, але на 100% не певна.