Нині чинна редакція Конституції України схожа на картковий будиночок, який у будь-який момент може рухнути від «подиху» зацікавленої сили, готової проявити належну політичну волю. Основний Закон так і не став результатом ані суспільної домовленості, ані загальнонаціонального консенсусу, а лише серії вимушених компромісів політичних акторів у процесі боротьби за владу. При цьому ще й перебуває у підвішеному стані.
З одного боку, діє ухвалене за президентства Януковича рішення КСУ, яким прийнятий під час Помаранчевої революції закон № 2222–IV від 8 грудня 2004-го (щодо змін до Основного закону) визнано «таким, що не відповідає Конституції України у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття». З іншого — постанова Верховної Ради від 22 лютого 2014-го, якою під час Революції гідності було визнано чинними «положення Конституції 1996 року зі змінами і доповненнями від 08.12.2004 року».
Зумисно розбалансована законопроектом Медведчука — Симоненка у грудні 2004-го, аби обмежити можливості нового президента у керівництві країною, система влади залишається вразливою до компетенційних воєн між різними її гілками. А низка закріплених у ній положень, які стосуються адміністративно-територіального устрою, соціуму, освіти, медицини та ін., є явно неадекватними сучасним реаліям через радянські атавізми, які блокують розвиток і реформування зазначених сфер.
Читайте також: Віктор Шишкін: «Спочатку треба навчитися виконувати Конституцію, яка є»
Погляд на історію конституційного процесу (а точніше, запеклої боротьби) в Україні впродовж останньої чверті століття вкотре ілюструє перевагу тих держав, які після розпаду соцтабору повернулися до власних правових напрацювань докомуністичної доби або ж написали свої закони на основі обраних зразків демократичних держав із ринковою економікою. Адже конфлікти і проблеми, пов’язані з Основним Законом, в Україні значною мірою зумовлені спробами його вибудовування на ґрунті радянської конституційної спадщини.
Від радянської до президентської республіки
Коли не брати до уваги «керівну і спрямовуючу» роль компартії (скасовану ще до здобуття країною незалежності), УРСР була «радянською» республікою. Стаття 2 останньої з її конституцій, ухваленої 1978-го, чітко фіксувала, що «народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів… Усі інші державні органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів». На вершині цієї системи перебувала Верховна Рада.
Тож нова модель влади України після виходу з СРСР вибудовувалася на успадкованій із тих часів парламентській моделі, але з урахуванням нового інституту президента, поява якого у 1991-му викликала низку несистемних правок і доповнень до Конституції УРСР 1978-го, що продовжувала діяти до 1995-1996 років. Після проголошення незалежності до неї було внесено 18 правок, а колишня по-своєму струнка модель, де Верховній Раді підпорядковувалися всі органи влади, включно з «найвищим органом» урядом, — рухнула.
Пов’язані з появою президента зміни до Конституції оголошували його «главою держави і виконавчої влади», який «проводить у життя Конституцію і закони України через систему органів державної виконавчої влади». Він фактично замикав на собі всю систему виконавчої влади й опосередковував її взаємодію з парламентом: «здійснює керівництво і спрямовує виконавчу діяльність Кабінету Міністрів»; «очолює систему органів державної виконавчої влади, забезпечує їх взаємодію з Верховною Радою»; «подає на розгляд Верховної Ради проект державного бюджету та звіт про його виконання»; «пропонує на затвердження Верховній Раді кандидатури для призначення ним на посади міністрів закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції, внутрішніх справ та голів Державного комітету в справах охорони державного кордону і Державного митного комітету; звільняє цих осіб з посад»; «утворює, реорганізує і ліквідує міністерства, відомства та інші органи державної виконавчої влади; призначає та звільняє з посад керівників цих органів; скасовує акти Кабінету Міністрів, акти міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади».
Водночас уряд, хоч і підпорядковувався президенту, залишався «підзвітним і відповідальним перед Верховною Радою», яка мала право висловити недовіру як прем’єр-міністрові, так і окремим міністрам чи уряду загалом, що могло привести до їх відставки. Як швидко виявилося, опираючись на парламент владолюбні прем’єр-міністри, як от Леонід Кучма у 1992-1993 роках, могли кидати виклик авторитету президента у системі виконавчої влади і намагатися протистояти йому.
При цьому невизначеним залишалося питання підпорядкування виконавчої влади на місцях, яка залежала від місцевих, районних та обласних рад. Системний конфлікт між різними гілками влади призвів до політичної й конституційної кризи та, врешті, дострокових виборів парламенту і президента у 1994-му. Однак це не вирішило проблеми боротьби між ними за вплив, тож у травні-червні 1995 року ці два державні органи знову опинилися на межі війни.
18 травня 1995 року Верховна Рада більшістю голосів прийняла Закон «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні», однак не знайшла необхідних голосів для внесення пов’язаних із ним змін до Конституції. 31 травня 1995-го Кучма видав указ про опитування громадської думки стосовно довіри до президента і Верховної Ради, а вона, своєю чергою, наклала вето на цей документ. Виходом із конфлікту став тимчасовий компроміс, відомий як «Конституційний Договір між Верховною Радою та Президентом». Підписаний 8 червня 1995-го, він виявився фактично змінником головного документа країни у питаннях розмежування повноважень і складався з 61 статті.
Читайте також: Порошенко обіцяє до 30 червня внести в Раду проект змін до Конституції
Показовою була його преамбула, у якій наголошувалося на рівності двох сторін, що «одержали свої повноваження безпосередньо від народу» і «на основі доброї волі, взаємних поступок та компромісу дійшли згоди про таке: … Верховна Рада є єдиним органом законодавчої влади України … Президент є главою держави і главою державної виконавчої влади України … Сторони усвідомлюють, що невиконання положень цього Конституційного Договору призведе до хаосу в суспільному житті, розвалу економіки, виникнення загрози громадського конфлікту і поставить під сумнів саме існування суверенної демократичної України».
Цей витяг важливий тим, що ілюструє мотиви, які спонукали до вироблення нової Конституції в умовах розбалансованості попередньої. Не йшлося про розробку документа з нуля для забезпечення оптимальної моделі влади у країні, а лише про компроміс у боротьбі за повноваження між двома сторонами, які перебували у стані компетенційної війни та намагалися уникнути її переростання у війну реальну вже в масштабах країни. У тій ситуації позиції глави держави були об’єктивно сильнішими, ніж погано структурованого, обраного з кількох спроб за мажоритарною системою та розрізненого депутатського корпусу. І завдяки цьому президент отримав перевагу.
Стаття 19 Конституційного договору фіксувала, що він як глава виконавчої влади здійснює її повноваження «через очолювані ним Уряд — Кабінет Міністрів України та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади». Хоч керівниками місцевих державних адміністрацій (МДА) мали призначатися лише обрані голови рад відповідного рівня, проте президент отримав право на їх звільнення з обох посад за невиконання його указів. Відтак формальні умовності не заважали реальній залежності очільників усіх МДА саме від глави держави.
Президент отримав можливість фактично незалежно від Верховної Ради управляти країною, тоді як здатність ВР ухвалювати закони без його згоди була мінімальною. Так, ст. 25 Конституційного договору передбачала, що «Президент видає укази з питань економічної реформи, не врегульованих чинним законодавством України, які діють до прийняття відповідних законів». При цьому якщо ВР намагалася «урегулювати» відповідні питання всупереч волі глави держави, він міг накласти на них вето, для подолання якого потрібно було понад 300 голосів. Парламент також мав право накладати вето на президентські укази, однак лише за умови їх неконституційності та до моменту ухвалення висновку з цього приводу Конституційного суду (КСУ).
Ухвалена 28 червня 1996 року Конституція базувалася на зафіксованій у згаданому договорі балансі впливу між президентом і парламентом. Понад те, її ухвалення також відбулося під тиском глави держави, який зберігав ініціативу. Аби припинити ігри у парламенті із внесенням тисяч правок до проголосованого в першому читанні проекту Основного закону, які могли послабити вплив президента, той 26 червня видав указ про проведення 25 вересня референдуму щодо прийняття нової Конституції України. Опинившись перед цієї загрозою, після 24 годин безперервної роботи 27-28 червня депутати таки ухвалили її, а відтак згаданий указ президента був скасований.
Формально нова Конституція уже не називала президента «главою виконавчої влади», але відповідний статус його по-суті було збережено, а контроль над органами влади на місцях став іще більш артикульованим. Зникло і право вето Верховної Ради на укази президента, які залишилися обов’язковими для всіх гілок виконавчої влади, включно із МДА. Натомість право вето глави держави на ухвалені парламентом законопроекти було збережено. Для його подолання, як і раніше, необхідні були голоси понад 300 депутатів.
Читайте також: Конституційна реформа в частині децентралізації має завершитися до кінця жовтня – президент
«Вищим органом у системі виконавчої влади» ставав Кабмін, однак він оголошувався відповідальним перед президентом, а призначення й відставка його складу, включно із прем’єр-міністром, належала до повноважень глави держави. За ним же було закріплене безумовне право скасування будь-яких актів Кабміну, натомість останній у своїй діяльності мав, окрім Конституції, виконувати акти президента та закони, набуття чинності яких залежало, знову ж таки, від президента, який зберіг право і на утворення чи реорганізацію міністерств та центральних органів виконавчої влади.
Стаття 118 нової Конституції чітко фіксувала, що виконавчі функції в областях і районах здійснюють місцеві державні адміністрації, голови яких призначаються та звільняються президентом за поданням підконтрольного йому Кабміну і відповідальні перед ними. А їх зв’язок із колишніми місцевими радами, головами яких вони мали бути раніше, тепер обмежувався лише підзвітністю «у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами».
Таким чином, Конституція 1996-го у своїй початковій редакції зафіксувала досить своєрідний владний дуалізм у країні. З одного боку, вся вертикаль виконавчої влади могла функціонувати в базовому режимі цілком автономно від ситуації в парламенті — під керівництвом президента, уряду й МДА на місцях. З другого — фундаментальні рішення, на кшталт закону про держбюджет, які за Конституцією регулювалися виключно законами, згоди на призначення прем’єр-міністра, Генпрокурора, низки інших керівників ЦОВВ, мали ухвалюватися парламентом.
Верховна Рада, у якій до 2000 року домінувала лівопопулістська більшість, та виконавча вертикаль, очолювана президентом, за Конституцією 1996-го тривалий час могли жити фактично у паралельних реальностях. Парламент без згоди президента та уряду нерідко ухвалював відірвані від життя постанови та законопроекти, які нікого ні до чого не зобов’язували. А нечасті спільні рішення приймалися на основі доволі складних ситуативних компромісів.
Для системних зрушень президент та уряд потребували стабільної законодавчої підтримки парламентської більшості, яка ділила б із ними відповідальність за розвиток країни. Але вона не була передбачена Конституцією 1996-го. Після обрання на другий термін президент Кучма спробував перейти в черговий наступ на парламент та домогтися нового перегляду балансу впливу. Оголошений ним у січні 2000 року референдум забезпечив потрібні йому ствердні рішення про: право розпускати ВР у разі, якщо та впродовж місяця не зможе сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців Державного бюджету; вилучення з Конституції норми про те, що нардепи не можуть бути без згоди Верховної Ради притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані; зменшення з 450 до 300 кількості народних депутатів та перехід до двопалатного парламенту, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України.
Ціна перемоги
Проте тодішня атака президента на ВР, яка опиралася на результати конституційного референдуму 2000-го, захлинулася через конфлікт у правоцентристській більшості, який завершився її розвалом та відставкою уряду Ющенка в 2001 році. Розпочиналася боротьба за спадщину Кучми в очікуванні президентських виборів 2004-го, тож політикум не був готовий до кардинального перегляду балансу повноважень, оскільки не знав, хто їх здобуде. Відтак чергові зміни до головного документа країни стали можливими лише в умовах чергової «передвоєнної ситуації» під час Помаранчевої революції.
Прийнятий 8 грудня 2004 року закон про внесення змін до Конституції мав на меті розбалансувати владу, щоб ослабити вплив нового президента. Його ухвалення 402 голосами стало лише наслідком бажання уникнути силового сценарію боротьби за владу. А нова редакція Конституції, яка набула чинності з 1 січня 2006-го, відразу ж викликала політичну кризу внаслідок вотуму недовіри призначеному президентом уряду.
Читайте також: У ПАРЄ закликали Порошенка допрацювати зміни до Конституції
Відбувся перехід до парламентсько-президентської моделі, за якої глава держави втратив основні важелі впливу на виконавчу владу (перейшла під контроль Кабміну) та вплив на формування уряду (за винятком міністрів оборони та закордонних справ). Останній формувався коаліцією депутатських фракцій у ВР та був відповідальним перед нею.
Проте у глави держави залишилися потужні можливості для блокування діяльності парламенту й уряду, з якою він не погоджувався: вето на рішення ВР, якщо за нього голосувало менше 301-го обранця, право зупиняти акти Кабміну, нечітке розмежування повноважень із ним у питаннях формування та керівництва місцевими державними адміністраціями. І весь цей арсенал активно використовувався у компетенційних війнах у трикутнику «парламент — уряд — президент» упродовж 2006-2009 років (спочатку Ющенком і Януковичем у 2006-2007-му, а потім Ющенком і Тимошенко у 2008-2009-му).
У результаті цей період увійшов у вітчизняну історію як змарнований на взаємну боротьбу шанс розвитку країни. Тодішній глава держави Віктор Ющенко, хоч і заходив досить далеко у протистоянні з урядом і ВР, як от примушуючи їх до дострокових виборів 2007-го та спробувавши повторити це восени 2008-го, так і не наважився за прикладом Кучми середини 1990-х на «протиснення» змін до конституції, які прибрали би причини такого конфлікту.
Свій варіант виходу із ситуації 2010 року запропонував режим Януковича, який із притаманним йому авторитарним підходом корумпував, зламав та відформатував усі гілки влади під себе. Це й антиконституційне формування більшості та призначення уряду Азарова в березні, скасування КСУ конституційної реформи-2004 у вересні 2010 року, підпорядкування місцевих рад за рахунок масштабного використання адміністративного ресурсу, підкупу та залякування депутатів восени 2010-го, підпорядкування судової системи.
Але підсумком цієї узурпації та волюнтаристського використання владних повноважень Януковича стала Революція гідності й відновлення конституційної реформи 2004-го (із внесеними в 2011 та 2013 роках технічними змінами щодо термінів повноважень органів влади та місцевого самоврядування, а також Рахункової палати).
Новий президент Петро Порошенко від початку своєї каденції запевняє у відсутності намірів посягати на парламентсько-президентську модель й орієнтується на використання альтернативних варіантів впливу на різні органи влади (див.: Мистецтво компромісу, Тиждень № 20/2016). Він ініціював зміни до Конституції, які не дають збільшення його повноважень, але покликані зміцнити незалежність й ефективність органів правосуддя та місцевого самоврядування.
Ідеться насамперед про Закон «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який 2 червня 2016-го був ухвалений парламентом. Він передбачає зменшення впливу парламенту та президента на судову систему та Вищу раду правосуддя (засновується на основі діючої Вищої ради юстиції) та, водночас, розширення повноважень останньої. Також вносяться зміни до Конституції в частині, яка стосується прокуратури. Зокрема, Верховна Рада позбавляється права висловлювати їй недовіру.
Ці зміни нібито мають послабити корупцію та посилити у суддів відчуття відповідальності за свої вчинки. Проте в українських реаліях тотальної і глибокої корумпованості суддівського корпусу зміни насправді загрожують остаточним перетворенням його на замкнену недоторкану корпорацію, члени якої пов’язані круговою порукою. А отже, незалежну насамперед від відповідальності за свої протиправні дії. Адже звільнити чи притягнути служителів Феміди до такої відповідальності навіть за найочевидніші злочини тепер неможливо без згоди на це представників самої суддівської корпорації, яка матиме абсолютну більшість у Вищій раді правосуддя.
Зміни до Конституції в частині місцевого самоврядування, які були проголосовані у першому читанні в серпні минулого року, стали заручниками нав’язаних ззовні пунктів про визнання «особливостей самоврядування» окупованих Росією районів Донецької та Луганської областей. У результаті гальмується й ухвалення основної частини змін, які стосуються формування самодостатніх громад, ліквідації залежності їх від призначуваних президентом за поданням Кабміну глав місцевих державних адміністрацій, передачі основних повноважень щодо забезпечення життєдіяльності мешканців та відповідальності за це органів місцевого самоврядування.
Залишається і проблема з укрупненням
адміністративно-територіальних одиниць. Адже з радянської конституції 1978 року до нинішнього Основного закону перекочувала абсурдна фіксація повного переліку і точних назв усіх 24 областей. У разі укрупнення повітів (районів) 
існування ряду областей утратить сенс: у їхніх межах залишиться по 3-4 повіти, і збереження координуючої надбудови над цими адміністративними одиницями у вигляді існуючих областей втратить сенс. Відтак зменшення їх кількості та зміна меж (як і перейменування деяких через зміну назв обласних центрів), які так потрібні для завершення реформи системи самоврядування, потребує внесення змін до Конституції.
Ще більшою проблемою є успадковані з конституції радянських часів норми про безоплатну медицину та освіту в державних закладах (ст. 49 та 53), а також гарантовані виплати на рівні, не нижчому від прожиткового мінімуму, для усіх пенсіонерів (ст. 46). Вони не адекватні сучасним ринковим реаліям, але відповідно до ст. 173 чинної Конституції ці пункти не можуть бути змінені. Єдиним шляхом вирішення проблеми залишається ухвалення нової конституції або ж політико-правове рішення про зміну цієї статті, яке, утім, будь-коли може бути оскаржене як антиконституційне.
Тимчасом «гарантована» на папері безоплатність медичної допомоги та освіти (причому від дошкільної та середньої до вищої та професійної) в державних закладах призведе до їх подальшої стрімкої деградації, а згодом і колапсу через прогресуюче недофінансування. Унаслідок цього в країні буде знищено державну освіту й медицину як такі, а у громадян не залишиться прийнятної альтернативи дорогій приватній освіті та медицині. Адже такий сценарій аж ніяк не суперечить нинішній пострадянській редакції Конституції.
Аналогічна ситуація й зі ст. 46, яка передбачає, що «пенсії й інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом». Наслідків від її збереження може бути лише два і вони однаково руйнівні для системи соціального захисту. Перший: прогресуюча соціальна несправедливість, коли рівень державної допомоги тим, хто не платив жодних внесків, не надто відрізнятиметься від виплат тим, хто їх справно сплачував упродовж десятиліть. Відтак нівелюється мотивація робити такі внески до соціальних фондів. Другий: держава штучно занижуватиме законодавчо визначений прожитковий мінімум, і врешті-решт він перестане виконувати свою функцію соціального стандарту.