Одними з найбільших теперішніх викликів стало скорочення темпів децентралізації та часткове згортання самої реформи. В умовах повномасштабної війни баланс влади змінюється, і це негативно позначається на умовах роботи місцевого самоврядування. Органи самоврядування довели свою ефективність і спроможність розв’язувати проблеми, які виникли під час війни, а після цього зіткнулися з обмеженням своїх повноважень та можливостей.
У квітні 2014 року Кабінет Міністрів України запустив одну з найважливіших і найуспішніших змін в історії незалежної України — реформу децентралізації. Місцеві управлінці отримали повноваження й можливості автономно розв’язувати більшість питань на своєму рівні. А головне — гроші для реалізації цих можливостей і повноважень.
На 24 лютого 2022 року недавно утворені громади лише набували нового досвіду в управлінні, коли зіткнулися з раніше невідомими викликами. До їхніх безпосередніх обов’язків додалося забезпечення обороноздатності, підтримка переселенців та армії, відновлення зруйнованого й пошкодженого майна. І все це в умовах скорочення ресурсів.
Центральна влада перебирає на себе лідерство у питаннях відбудови й відновлення, тому в її руках зосереджується дедалі більше повноважень. Однак через це громади стикаються з дедалі більшою кількістю обмежень і проблем. Центр спільних дій провів масштабне дослідження «Громади воєнного часу. Витривалі та спроможні», щоб дізнатися більше про ці процеси. В його межах аналітики опитали понад пів сотні місцевих управлінців у 12 громадах по всій Україні й визначили найбільші ризики для реформи децентралізації сьогодні та чого найбільше не вистачає місцевому самоврядуванню.
Децентралізація в умовах війни: більше обовʼязків, менше можливостей
Представники громад з різних регіонів України констатують, що з початком повномасштабного вторгнення зросла їхня відповідальність як за старими, так і за новими напрямами. З початком реформи децентралізації забезпечення роботи дитячих садочків, шкіл, лікарень, бібліотек, надання комунальних і соціальних послуг, розвитку інфраструктури та благоустрою лягло на плечі новоутворених громад.
Згодом саме ОМС стали відповідальними за реалізацію низки державних реформ. На початку повномасштабної війни обовʼязком громад було реформування мереж закладів охорони здоров’я та загальної середньої освіти, створення центрів культурних послуг і налагодження централізованого вивезення сміття.
Як свідчать результати дослідження, починаючи з 24 лютого, рівень навантаження на місцеве самоврядування тільки зростав. Окрім реалізації реформ, утілення яких не зупиняли, ОМС зіткнулися з потребою відновлювати пошкоджене або зруйноване майно, допомагати вимушеним переселенцям та армії, будувати й ремонтувати укриття, а також допомагати сім’ям українських захисників.
За підрахунками виконавчого директора Асоціації міст України Олександра Слобожана, у 2022–2023 роках громади витратили на забезпечення безпеки й оборони 37,7 мільярда гривень. Крім того, 16 мільярдів гривень виділили безпосередньо військовим частинам. Сильне й фінансово спроможне місцеве самоврядування стало одним з факторів, які допомогли Україні вистояти в момент найбільшої загрози.
Однак дослідження показало: громадам дедалі важче виконувати всі перелічені функції. Найбільшою проблемою для них стало скорочення фінансування. Ресурси громад критично зменшилися, як порівняти з 2021 роком, і місцеві управлінці виділяють декілька причин цього. Перш за все, місцеві підприємці й комунальні установи змушені були припинити свою діяльність в умовах війни. Ця проблема особливо гостро відчувається у деокупованих і прифронтових громадах. Невідомо, скільки ще часу мине, перш ніж зруйновані підприємства й установи зможуть відновити свою роботу.
Наступна причина — уведення пільг і переспрямування частини податків з місцевих бюджетів до державного. 8 листопада 2023 року Верховна Рада ухвалила закон, згідно з яким ПДФО з доходів військовослужбовців, поліціянтів, осіб рядового й начальницького складу має сплачуватися напряму до спеціального фонду державного бюджету.
Водночас «військовий» ПДФО у громад забрали заднім числом — уже з 1 жовтня 2023 року. Це стало ударом для громад, на території яких розташовані військові частини, частини поліції або ДСНС.
Читайте також: Децентралізація. Прибрати милиці
Як показує дослідження, місцеві управлінці розуміють важливість такого рішення, але водночас усвідомлюють усю складність ситуації для себе. Заступник міського голови з питань регіонального розвитку деокупованої міської громади Сумської області сказав: «Військовий ПДФО трохи вирівнював ситуацію, але нині його забрали. Тому в нас “бюджет виживання”, так можна сказати. Тільки найпотрібніші речі, до того ж невеликі суми коштів можемо на них виділяти».
Окрім відсутності грошей, існує гостра кадрова проблема: органам місцевого самоврядування не вистачає робочих рук. Значна частина населення постраждалих або деокупованих громад виїхала й досі не повернулася на свою батьківщину.
На додаток до цього багатьох працівників комунальних підприємств мобілізували, а замінити їх нікому. «Не зможуть жінки замінити 100 % чоловіків, які працюють сьогодні в таких умовах, як каналізаційні люки, котельні. У нас немає жінок-електриків, жінок-теплотехніків, у нас немає жінок-слюсарів, жінок-токарів. У нас немає цього. І воно не з’явиться отак на раз-два», — констатує керівник відділу житлово-комунального господарства деокупованої міської громади Сумщини
Позиція держави — відсутність розуміння й підтримки
У таких складних умовах було б очікуваним, щоб держава простягнула руку допомоги ОМС і підтримала їх. Однак місцеві управлінці сигналізують про зворотну реакцію «згори». В особистих інтервʼю представники ОМС скаржилися, що не відчувають розуміння ні від уряду, ні від обласних і районних органів центральної влади. Замість того щоб проводити розʼяснювальну роботу щодо змін у законодавстві чи впровадження реформ, урядовці директивно «спускають» рішення на рівень громад і вимагають результатів, пояснюють місцеві управлінці. Зазвичай ці процеси відбуваються поспіхом, суперечать попереднім нормам, а тому вносять хаос у роботу ОМС.
Наприклад, керівниця відділу фінансів міської громади, яка постраждала від бойових дій на Чернігівщині зазначала, що зміни до бюджетного й податкового законодавства вносяться всупереч ухваленому бюджетному кодексу. «Тож у будь-який час можна чекати таких неприємних “подарунків” від держави. Виходить так, що ми повинні миттєво реагувати на ситуацію, не знаючи, що сьогодні чи завтра буде нас очікувати», — скаржилася вона.
Читайте також: Центр-регіони. Конгрес і не тільки
Для того щоб отримати бодай якісь розʼяснення чи допомогу, ОМС самі мають звертатися до центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). Однак і така комунікація не завжди є якісною. Місцеві управлінці зазначають, що найбільше комунікують з представниками РВА й ОВА. Найпоширенішою є особиста взаємодія: керівники відділів спілкуються зі своїми колегами з обласних департаментів. Через такий діалог і співпрацю представникам громад удається зрозуміти нові вимоги законодавства та розібратися з вимогами щодо втілення реформ. Однак загалом таку комунікацію не можна назвати якісною, констатують в ОМС.
До того ж, як стало зрозуміло за результатами дослідження, представники громад не розуміють доцільності районного рівня влади.
Через незавершеність реформи децентралізації районний та обласний рівні влади сьогодні дублюють функції один одного. Однак водночас ОВА й обласні ради мають фінансові ресурси на втілення політик, що передбачено законодавством. А районний рівень не має майже нічого.
У таких умовах місцеві управлінці не розуміють, які функції виконує районний рівень влади, адже його повноваження й можливості залишаються не до кінця визначеними. Представники ОМС з різних областей згадували, що вимушені надсилати однакову звітність і на область, і на район, оскільки районна влада часто є лише непотрібним ретранслятором запитів від ОВА.
Виклики для громад зокрема й децентралізації загалом
Очевидно, що сьогодні місцеве самоврядування, як і вся країна загалом, переживає найскладніший період за всі роки незалежності. Запитів і проблем постійно більшає, а ресурсів, щоб їх розв’язувати, тільки меншає. Представники місцевої влади розуміють усю критичність ситуації, тому намагаються адаптовуватися й оперативно реагувати на всі виклики.
Водночас дедалі чіткіше простежуються тенденції до згортання децентралізації. Офіс президента України став ключовою державною інституцією, з якою формально й неформально взаємодіяла місцева влада.
Очевидно, що в умовах повномасштабної війни не обійтися без централізації влади. Проте цей процес має бути обмеженим і не порушувати балансу влад у державі. На початку повномасштабного вторгнення громади довели свою здатність долати виклики й протистояти загрозам. Маючи достатньо ресурсів та автономії врядування, вони спроможні посилювати державу в боротьбі із зовнішнім агресором. Без належного управління на місцевому рівні Україні буде складно як оборонятися від агресії, так і якісно провести процес повоєнного відновлення.
Місцеві управлінці в Україні мають унікальну експертизу, як долати труднощі, повʼязані з війною та підтримкою своїх громадян у важкі часи. Їхні навички й неоціненний досвід можуть стати фундаментом для відбудови деокупованих територій України. Але водночас сьогодні вони потребують розуміння й підтримки від центральної влади. Лише в співпраці різних рівнів влади вдасться подолати як зовнішні, так і внутрішні загрози для України.