Сьогодні мало хто точно пояснить, навіщо існує і чим конкретно займається АМКУ. Ви були серед тих, хто стояв біля його початків. У чому полягала ідея створення комітету і яку місію на нього покладали?
— Період становлення АМКУ — 1993–1995 роки. Його створили для захисту конкуренції. Україні довелося будувати її систему з нуля: створити принципово нове законодавче поле, відповідні державні органи, підготувати спеціалістів. Величезну допомогу надавали американські та європейські фахівці. Зокрема, представники ОЕСР, ЮНКТАД, USAID, Світового банку. Вони були зацікавлені у створенні в нашій країні цивілізованих умов підприємницької діяльності, бо ж бізнес світу мав щодо нас величезні плани. Відомо, що нові ринки дуже привабливі для інвестицій, адже на них можна отримати великі прибутки. Однак вони не дозволили б собі прийти з інвестиціями до країни без нормальних конкурентних умов господарювання. Принципово важливо й те, що ми самі були зацікавлені. Відчувавсь ентузіазм у колективі, діяли інша Верховна Рада, інший уряд. Нині, на жаль, ситуація зовсім змінилась. Усі ж бачать їхні декларації, які закони вони ухвалюють, яких посадовців призначають.
Побутує думка, що АМКУ обходиться країні в більшу суму, ніж та, котру він приносить у вигляді штрафів. Це справедливе уявлення?
— По-перше, комітет створений не для того, щоб збирати гроші. По-друге, бюджет його завжди був мізерний. Коли ми стали до роботи, то не мали ні стільців, ні комп’ютерів, ні паперу — майже нічого. Були тільки чудові люди й віра в майбутнє. Пам’ятаю, коли я працювала першим заступником, то ходила в Мінфін просити фінансування. І мені відповідали: «Ну не можна ж вашому комітетові дати більше, ніж якомусь міністерству». Нам ніколи не виділяли коштів на становлення системи. Адже захист конкуренції в цій монополізованій, олігархічній країні мало кому потрібен. Те, що існує, — просто видимість турботи держави про цю справу. Перші комп’ютери в нас з’явилися завдяки Світовому банку, який їх подарував. Зарплати були мізерними, всі трималися на ентузіазмі. Приватний бізнес почав вихоплювали з колективу молодих, які не могли витримати цієї бідності. Держава не хотіла реально створити працездатний АМКУ. Взагалі мені прикро спостерігати діяльність держави в царині конкуренції. Саме держави, а не тільки Антимонопольного комітету. Бо йому теж непросто.
Читайте також: Монополізація і офшори як основа українського олігархату
Ви уже давно не працюєте в АМКУ. Але стежите за діяльністю комітету, берете участь у підготовці законодавства. Як оцінюєте нинішню роботу установи, чи змінився стан справ?
— Система працює вже понад два десятиліття, тому давно виросли висококласні спеціалісти в цій сфері. Однак нинішній склад комітету призначали цілий рік. Бо ніяк не могли підібрати кандидатури, які всіх влаштовували б. На жаль, принцип добору кадрів в Україні часто зорієнтований не на професійні якості кандидатів, а на їхню належність до окремих партій чи кола впливових посадових осіб, безпосередньо пов’язаних із керівниками держави. Цей принцип укотре застосували й під час призначення нового керівного складу АМКУ. На жаль, результат виявився не найкращим. Подивіться на послужний список цих чиновників. Нові керівники переважно досить молоді люди з престижною економічною або юридичною освітою, які раніше працювали на приватних підприємствах, у юридичних чи консалтингових компаніях. Однак робота більшості з них не була безпосередньо пов’язана зі специфікою застосування саме конкурентного законодавства. Окрім того, майже всі нові керівники не мають практичного управлінського досвіду у великих колективах. На початок 2016 року в системі органів АМКУ включно з територіальними відділеннями в кожному обласному центрі працювало 636 осіб. Тобто це потужний орган регулювання, який має контролювати надзвичайно складні питання створення та захисту конкурентного середовища на всій території України. А це вимагає не тільки суто професійних знань та навичок, а й хороших організаційних здібностей. Тому, очевидно, не варто очікувати найближчим часом якихось суттєвих змін в організації роботи комітету.
Судячи з даних, розміщених на офіційному сайті, нова команда поки що вчиться. Відбуваються тренінги, конференції, семінари коштом іноземних інвесторів. Новопризначені посадовці виїжджають на такі заходи за кордон. Тим часом в Україні якихось позитивних змін саме в процедурах припинення порушень конкурентного законодавства від 2015 року, м’яко кажучи, не спостерігається. На сайті АМКУ переважно інформація про надання дозволів на концентрацію та здійснення функцій органу оскарження в процедурі державних закупівель, де за законом комітет відіграє далеко не основну роль. Багато рішень стосується й покарання за неподання комітетові запитуваної інформації. Водночас найважливіші питання, на яких зосереджена найбільша увага досвідчених конкурентних органів світу, у нас розглядаються надто повільно.
Які саме?
— Це те, що нині найбільше турбує звичайних громадян та підприємців. Припинення кричущих зловживань монополістів, картельних змов, злочинних дій органів влади стосовно бізнесменів, численних фактів недобросовісної конкуренції. На практиці цих порушень дуже багато, а комітет припиняє їх зовсім мало. Це не ті кричущі факти, які найбільше турбують людей. Візьміть хоча б ситуацію з наданням житлово-комунальних послуг. Це не тільки необґрунтовані тарифи, а й дуже погана якість обслуговування. Наприклад, у моїй квартирі одна батарея не гріє. Кожного року приходять хлопці і щось крутять-вертять. Аж поки закінчиться зима. Щоразу те саме: відписками ганяють заяви від одного чиновника до іншого. Тут має бути просто: я плачу за послугу, і якщо вона не надається, то це означає, що монополіст зловживає своїм становищем. Випишіть відчутний штраф, щоб не кортіло, як це всюди у світі роблять.
Читайте також: Експерт: Ухвалення закону щодо зміни формування штрафів АМКУ лише формально виконає вимогу ЄС
А змови підприємців на ринках нафтопродуктів, ліків, різних послуг тощо? Кому в цій країні ще не зрозуміло, що одночасні й безпідставні стрибки цін, які регулярно повторюються, зазвичай є результатом картельних змов? Але чиновники не можуть або й не хочуть доводити ці змови. Якщо й намагаються це робити, то часто стосовно аж ніяк не основних гравців конкретного ринку. Всюди у світі тривалий час нафта дешевшає, а в нас бензин на заправках уперто дорожчає. До того ж безпосередньо на нафтобазах його ще й «бодяжать». Комітет почав розслідування цього питання не із власної ініціативи, а за дорученням уряду, який також просив розробити формулу і знайти можливість зниження цін нафтопродуктів на АЗС. АМКУ розглядав ці питання майже рік. Подумайте, скільки за цей час було отримано надприбутків. Нарешті, днями (28 жовтня. — Ред.) він оштрафував за змову сімох нафтотрейдерів на 204 млн грн. Що ж до завдання розробити формулу і знайти механізми зниження цін нафтопродуктів, то, на жаль, про це не йдеться. Головне, що покарали. І не факт, що з нашою корупцією та недосконалістю судової системи ці суми реально сплатять. Тому всі ці змови регулярно повторюються. На ринку бензину й дизпального — коли йде посівна чи збирання врожаю; на ринку цукру — коли готуємо варення; на ринку борошна та яєць — коли печемо паску. Поки ті чиновники розберуться й розслідують, порушники вже встигнуть дістати свою вигоду, після чого не шкода її частину й віддати у вигляді штрафу. У разі, якщо доведуть провину.
Або ж галузь охорони здоров’я. Уже стало системою, що лікарі призначають часто задорогі ліки, які рекомендують купувати в конкретній аптеці. Або ж направляють на аналізи та інші процедури до своїх приватних структур. Ці структури, як, власне, й аптеки, потім відраховують їм частину прибутку. Ну хіба це не змова? Іноді ті засоби та процедури не лише не лікують, а, навпаки, шкодять людині. Підкреслюю, що такі порушення охоплюють інтереси широких верств населення країни, а тому розглядати їх потрібно насамперед.
За порушення правил конкуренції законом передбачені серйозні покарання. Зокрема, може йтися про штраф до 10% виручки суб’єкта господарювання за рік. Причому такий суб’єкт — це не тільки сам порушник, а ще й усі пов’язані з ним особи (засновники, дочірні підприємства, родичі тощо). Тобто розплата може бути величезною. А раніше, за наших часів, була ще й загроза відсидіти за це у в’язниці, бо система санкцій передбачала кримінальну відповідальність, як у багатьох розвинених країнах світу. Тобто АМКУ здатен вживати дуже серйозних заходів щодо порушників. На жаль, він їх не використовує повною мірою. Понад те, іноді й зовсім не карає тих, хто нехтує законом. До речі, прикрість полягає в тому, що це передбачено законом, який дозволяє в певних випадках не накладати штраф, а тільки видати рекомендації порушнику. Тобто просто насваритися на нього пальчиком. Ці випадки чітко не прописані (суттєвий чи несуттєвий вплив порушення на конкуренцію тощо). Хіба це не узаконений шлях до корупції низькооплачуваних чиновників? Уявіть собі, що вам загрожує або величезний штраф, або просто рекомендація так більше не робити. Як ви чинитимете?
Ви згадали про декриміналізацію покарання за картельні змови. Як саме це відбувалося?
— До 2001-го в Кримінальному кодексі України за змову був передбачений штраф або позбавлення волі до трьох, а за груповий злочин до п’яти років. Потім за часів Олексія Костусєва (голова АМКУ у 2001–2008 роках. — Ред.) це покарання кілька разів видозмінювали й у 2011-му взагалі скасували. Звичайно, все це не могло відбутися без участі комітету. І на тому не зупинилися. Останніми роками відбувається кампанія ще й за перегляд системи нарахування штрафів.
Дивіться також: Як створити європейське антимонопольне законодавство"
Які саме зміни депутати пропонують ухвалити тепер?
— Нині Верховна Рада розглядає проект закону щодо змін у системі визначення обсягу штрафів за порушення правил конкуренції. Він стоїть на порядку денному поточної сесії під № 2431. Його мають розглянути вже 3 листопада, але раніше голосування постійно переносили. Проголошено, що закон слід ухвалити, аби обмежити свавілля чиновників у питаннях нарахування штрафів і створити можливість оскарження цих дій у судах. Цю вимогу поставлено перед нашою країною у зв’язку з підписанням Угоди про асоціацію з ЄС. Річ у тому, що в чинному законі не наведені бодай у загальних рисах порядок здійснення самої процедури розрахунку санкцій і перелік пом’якшувальних та обтяжувальних обставин, які можуть впливати на обсяг стягнень. Усе віддано на розсуд чиновника.
Ідея змінити це хороша, але задум, щоб він спрацював, потрібно внести в закон. Водночас запропоновані зміни полягають лише в посиланні на методику розрахунку суми штрафів, яку розробляє АМКУ. Через це закон повернули навіть під час другого читання. Тепер він знову на порядку денному, але цю вимогу вперто не враховують. Без внесення процедури покарання в тіло закону рішення не стане ефективним, а зацікавлені особи (переважно іноземні компанії) насправді не зможуть оскаржувати рішення в судах. Cуди не опираються у своїх рішеннях на методику як підзаконний акт, бо у ст. 92 Конституції встановлено, що виключно законами визначаються правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання. Якщо закон таки ухвалять, то формально вимогу ЄС виконають. Проте довести свою правоту в судах буде нереально.
Ще одна хитрість цього проекту в тому, що методика докорінним чином змінює саму концепцію нарахування штрафів, яку застосовують у світовій практиці та яку поклали на початку 1990-х років в основу розробки українського закону. Якщо раніше йшлося про запобіжний характер санкцій, які потенційно мають перевищувати вигоду від порушення, то, як випливає із методики АМКУ, тепер стягнення будуть відносно невеликі, а важливі складові покарання визначатиме на свій розсуд чиновник. Це створює умови для корупції. Отже, ми спостерігаємо тенденцію поступового зменшення покарання за порушення конкурентного законодавства. Це дуже вигідно нашим олігархам, бізнес яких зазвичай є монопольним в Україні.
Як ви сказали, нині покарання визначається на розсуд чиновника, але ж суди це приймають до розгляду?
— На сьогодні в нас узагалі немає норми, за якою можна оскаржити в суді штраф АМКУ. Тому іноземці й кажуть: «Ми до вас прийдемо, а ви на нас зі стелі накладатимете штрафи». То зробіть так, щоб кожен крок покарання був чітко розписаний і щоб можна було звертатися в цих питаннях до суду. У них те все є. Буває навіть, що фахівці там аналізують доцільність порушення конкурентного законодавства. Порівнюють розмір штрафів та потенційну вигоду. Якщо штрафу менше, ніж вигоди, вони порушують. Якщо доходять висновку, що штраф може бути більший, то відмовляються від такої ідеї. А в нас підхід такий: ну нехай будуть штрафи, все одно за час розслідування накрутимо більше.
Чи існують особливості функціонування монополій саме в Україні?
— Якщо я монополіст, то, логічно, маю використати своє становище. Якщо можу підвищити ціну, то підвищу. Це об’єктивне явище. Української специфіки як такої не існує, це є в усьому світі. Але там і до конкуренції ставляться дуже прискіпливо. Ретельно її охороняють. Наприклад, у США закон Шермана ухвалили ще в 1890 році, там унікальна практика активного захисту конкуренції. У нас ця практика часто формальна. Це відбувається через неймовірну корупцію на всіх рівнях влади та призначення на посади осіб, наближених до олігархів, а не справжніх фахівців, які були б достойні цих крісел і чесно виконували свої обов’язки.
Читайте також: Царі гори та їхні будні
Чи коректно говорити, що олігархи стали основним фактором монополізації ринків за період незалежності?
— Це дуже важливе питання, бо в ньому криється одна з основних причин багатьох наших негараздів. Економіка країни справді є високомонополізованою. І сталося це не завдяки надзвичайній успішності бізнесу окремих підприємців, а внаслідок сприяння наближеним до влади особам у процесах перерозподілу власності. Прикро, що АМКУ, маючи повноваження надавати дозвіл на концентрацію, протягом усього періоду незалежності, а особливо в другій його половині, не тільки не перешкоджав, а часто сприяв цим процесам. Тому в нас не лише окремі потужні підприємства, а й цілі галузі належать олігархам. Важко тепер усе це перекроїти назад задля створення конкурентного середовища. Єдиний вихід — виявляти і припиняти зловживання монопольним становищем. Але призначені олігархами посадовці, маючи всі відповідні повноваження, часто намагаються цього не робити.
Що могло б радикально змінити ситуацію в антимонопольній політиці?
— Правильніше було б казати «конкурентній». Важливо не так воювати з монополістами, як створювати конкурентне середовище. Доброчесна конкуренція автоматично могла б вирішити більшість проблем економіки в країні, яким роками не можуть зарадити чиновники. Думаю, у справі захисту конкуренції важливо чітко виконувати вимоги чинного законодавства. За твердженнями світових експертів, воно в нас сформоване на досить високому рівні і враховує досвід країн, які захищають у себе конкуренцію вже досить давно. У нас основна проблема не в тому, що немає тих чи тих законів або ж посадовці не знають, що слід робити, а в тому, що мало хто ці закони справді виконує. Потужний економічний потенціал України нині не може бути використаний повною мірою, зокрема, через відсутність достатньо ефективної конкурентної політики. Це теж серйозна перешкода в налагодженні співпраці вітчизняних підприємств із міжнародним бізнес-середовищем. Тут важливо мати належний контроль громадськості. Люди абсолютно не розуміють цього законодавства, причому не лише прості громадяни, а й чиновники найвищого рангу. Майже ніхто не усвідомлює значення конкуренції для країни. Тому завданням номер один є якраз посилення ролі громадянського суспільства у вирішенні проблем конкурентної політики.
—————————————–
Зоя Борисенко — доктор економічних наук, професор. У 1993–2001 роках — перший заступник голови Антимонопольного комітету України (АМКУ). Згодом викладала в Києво-Могилянській академії та Університеті економіки та права КРОК. Від 2015-го — головний науковий співробітник в Інституті законодавства Верховної Ради.