Минуло понад півтора місяця відтоді як прем’єр-міністр Олексій Гончарук голосно відзвітував про близьке вирішення питання регулювання обігу електронних сигарет і пристроїв для куріння. Наприкінці грудня 2019-го Гончарук заявив, що «уряд ініціював зміни до законодавства», які впорядкують обіг таких товарів.
Хоча прем’єр не уточнив, про який документ ідеться, але того самого дня на сайті МОЗ оприлюднили прес-реліз стосовно схвалення на засіданні уряду законопроекту «Про внесення змін до деяких законів України щодо адаптації законодавства до вимог Директиви 2014/40/ЄС Європейського Парламенту (щодо охорони здоров’я населення від шкідливого впливу тютюну)».
«Він розроблений у межах реалізації Рамкової конвенції з боротьби проти тютюну та на виконання Угоди про асоціацію з Європейським Союзом», — зазначили у відомстві. Станом на середину лютого жодного документа під такою чи схожою назвою або принаймні тієї ж тематики уряд не вніс до парламенту. Тиждень звернувся по пояснення до прес-служби прем’єр-міністра, але на момент публікації матеріалу відповіді не отримав.
Читайте також: Тютюнова криза
Відповідно спостерігачам та всім зацікавленим сторонам залишається здогадуватися, про що йшлося в заявах Гончарука та МОЗ. З одного боку, на сайті Мінздоров’я ще за керівництва Уляни Супрун опублікували для обговорення документ із тією самою назвою, що й у грудневому прес-релізі. Новий міністр Зоряна Скалецька на початку грудня заявила, що його погодили всі центральні органи влади (див. Тиждень, № 50/2019). З іншого боку, про долю цього законопроекту та його остаточний зміст не знають навіть у тютюнових компаніях, чию продукцію й збираються регулювати.
У «JTI Україна» Тижню повідомили, що бізнес-асоціації (компанія входить до галузевої спілки «Укртютюн») подавали до оприлюдненого на сайті МОЗ тексту зауваження й пропозиції, але відповіді щодо їхнього розгляду не отримали. «Жодних консультацій не проводилося. Наприкінці року прем’єр-міністр після засідання уряду оголосив, що Кабінет Міністрів подає на реєстрацію законопроект. Його тексту не оприлюднили. І поки він не зареєстрований у парламенті, для бізнесу досі загадка, чи це той законопроект, який торік оприлюднювало МОЗ, і чи були враховані коментарі бізнес-асоціацій», — додали в прес-службі компанії.
Тимчасом як з урядовим законопроектом мало що зрозуміло, у парламенті спостерігається пожвавлення. Депутати наввипередки реєструють щоразу нові проекти законів, покликані врегулювати тему електронних сигарет зокрема або ж узгодити законодавство України з Директивою 2014/40/ЄС загалом. Сама назва директиви згадана в трьох документах, поданих уже в січні 2020-го. Першим із них став законопроект № 2719 авторства Іванни Климпуш-Цинцадзе, депутатки від «Європейської солідарності», яка очолює комітет Ради з питань інтеграції України з ЄС. Два інші подали депутати зі «Слуги народу»: № 2719–1 — Мар’ян Заблоцький та Євген Петруняк, а № 2719–2 — Олександр Дубінський. Усі троє входять до Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики, який визначено як головний під час проходження документів. Дубінський водночас є співавтором скандальної правки № 8 до іншого законопроекту, який регулює ринок тютюну та був проголосований у парламенті торік у жовтні (див. Тиждень, № 46/2019). Тютюновиробники пригрозили закрити потужності в Україні, якщо цей документ набере чинності. Ситуацію поставили на паузу після зустрічі представників бізнесу та Володимира Зеленського й підписання Меморандуму про співпрацю між бізнесом та урядом. Зауважимо також, що жоден із названих проектів ще не проходив процедуру комітетського обговорення.
Ще один помітний документ № 2813 «Про внесення змін до деяких законів України щодо охорони здоров’я населення від шкідливого впливу тютюну». Його внесла на розгляд 28 січня група депутатів із Комітету з питань здоров’я, серед яких його голова Михайло Радуцький. У пояснювальній записці одразу ж наголошують, що документ не можна розглядати як альтернативу проектам № 2719, № 2719–1 та головним під час розгляду слід визначити комітет, очолюваний самим Радуцьким. Водночас автори, обґрунтовуючи потребу ухвалити законопроект, посилаються на ту саму Директиву 2014/40/ЄС.
Загалом законодавчих ініціатив, мета яких — узгодити українські та європейські норми в тютюновій галузі, щонайменше 14. Деякі законопроекти мають майже ідентичний текст. І загалом нинішня історія майже нічим не відрізняється від того, що тривало в цій галузі роками. Історія про Директиву 2014/40/ЄС чи не найкраще ілюструє загальну ситуацію з рухом України до європейського регулювання.
Коли 2015-го Україна нарешті підписала Угоду про асоціацію з ЄС, то взяла на себе низку зобов’язань, які стосуються тютюнової галузі. Як і в більшості інших сфер, ці зобов’язання зводяться до простого: місцеве законодавство потрібно змінити відповідно до загальних правил, затверджених у ЄС, звісно ж, з урахуванням місцевих особливостей і перехідного періоду.
Читайте також: Цигаркова імперія
З частиною, яка стосується акцизного оподаткування, в української влади проблем майже не виникло. Майже одразу після імплементації Угоди з ЄС Верховна Рада ухвалила норми, які передбачають поетапне зростання вартості акцизу на 20% щороку. Аж доти, коли ставка оподаткування не сягне €90 за тисячу сигарет, що за планом має відбутися 2025-го.
Підвищення податків складно назвати радикальним кроком українських депутатів. Бюджет гостро потребував додаткових надходжень, а за збільшення податкового тиску на тютюновий бізнес політики точно не наразилися б на критику виборців. Однак важливіше не саме зростання акцизів, а те, як українська держава ставиться до власних зобов’язань. Хоча депутати самі ж схвалили план зростання, але майже одразу почали його порушувати. Як наслідок, 2018-го ставка податку зросла на 30%, а 2019-го — у середньому на 25% (з 1 січня 2019 року на 20% та з 1 липня 2019 року ще додатково на 9%). Виробники звітують про зростання нелегального ринку та падіння продажу. За даними податкової, 2019-го, попри зростання ставки на 25%, надходження від акцизу на тютюн майже не змінилися — 44,1 млрд грн порівняно з 43,6 млрд грн роком раніше. Водночас офіційний продаж сигарет зменшився майже на 20%.
Податки — це тільки окремий вимір функціонування тютюнової галузі. Загалом Україна взяла на себе зобов’язання унормувати своє законодавство згідно з Директивою ЄС. Директива — рамковий документ, що не містить норм прямої дії в державах-членах або партнерах. Він радше формує межі, у яких слід діяти. Це стосується різних речей — від маркування на пачках до визначень, чим є ті або інші продукти.
Читайте також: Глобальне та провальне
Саме з реалізацією Директив в Україні почалися найбільші проблеми. Річ у тім, що на момент підписання Угоди про асоціацію діяла Директива № 2001/37/ЄС. Формально Україна повинна була адаптувати законодавство саме до неї. Однак тоді в ЄС уже працювали над новим документом. Невдовзі його запровадили, і сьогодні він відомий як Директива 2014/40/ЄС. У Верховній Раді відразу внесли на розгляд два законопроекти. Один пропонував імплементувати норми старої директиви, інший — нової. У підсумку довгі суперечки призвели тільки до того, що до завершення каденції попереднього парламенту не ухвалили жодного закону. І нинішня ситуація з великою кількістю законопроектів, покликаних регулювати те саме, дуже нагадує повторення тих подій.
Історія з імплементацією європейських норм — і не лише в тютюновій галузі — це передусім про те, що найтяжче вдається будь-якій українській владі. Ідеться про сталий розвиток, який передбачає планування та прогнозування на роки вперед. Конкретні суперечки про маркування пачок або визначення правил розповсюдження й оподаткування часто затьмарюють головне. Наприклад, як розповіли Тижню в «JTI Україна», компанія не вважає нинішні наявні в Україні норми такими, що суперечать праву ЄС. Проблема в недостатній урегульованості багатьох питань. Це і вже згаданий обіг тютюнових продуктів нового покоління, і запровадження системи відстежування тютюнових виробів, яка сприяла б боротьбі з нелегальним ринком, і зміна принципів адміністрування сплати акцизного податку. Окрім того, там, де нібито все врегульовано, — постійно «перезапускають» правила під час гри, як в історії зі зростанням акцизів.
Мова не про те, що європейське законодавство найкраще у світі. Для таких держав, як Україна, це передусім хороший спосіб мінімізувати конфлікти зацікавлених сторін і рухатися бодай у якомусь напрямку, замість тупцювати на місці. Повна імплементація європейських норм — спосіб бодай зменшити ризик того, що сталося під час ухвалення закону № 1049 з поправкою Дубінського — Юрченка, коли доходить до погроз узагалі закрити бізнес в Україні, а розв’язати конфлікт вдається лише втручанням президента.