Узаконений адмінресурс

Специфічні випадки

Команда Віктора Януковича здійснила безпрецедентну лобістську законодавчу підготовку до цілковитої кадрової зміни самоврядної влади на регіональному та місцевому рівнях. Зокрема, варто відзначити зміни до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ», внесені за ініціативою Партії регіонів, в частині формування влади в столиці. Так, було розведено посади київського міського голови та голови КМДА, запроваджено норму про можливість ліквідації районних рад у місті тощо. Відтепер президент призначає головою Київської міської державної адміністрації не обраного киянами міського голову, а особу, яку подасть Кабінет Міністрів України. Водночас Кабмін разом з Адміністрацією президента вжили низку організаційних заходів із фактичного усунення від влади чинного міського голови Києва Леоніда Черновецького. Таким чином команда Віктора Януковича без виборів, а лише за рахунок законодавчих змін змогла здобути контроль над опозиційною до неї столицею України. 

Також треба зауважити, що на сьогодні «завмерла» тема законодавчої ініціативи щодо ухвалення спеціального закону, який врегульовував би особливий статус міста Севастополя. У ВРУ зареєстровано відповідний законопроект авторства Колісніченка, Вернидубова, Симоненка, Литвина, але жодних ініціатив щодо внесення його на розгляд ВРУ на сьогодні не спостерігається. До речі, у цьому питанні команду чинного президента можна вважати послідовною: 2003 року Кабінет Міністрів, очолюваний Януковичем, вніс до Верховної Ради України законопроект № 3187 від 04.03.2003 «Про місто-герой Севастополь». Цим законопроектом фактично пропонувалося зафіксувати чинну модель місцевого самоврядування в Севастополі: виконавчу владу здійснюють Севастопольська міська та районні в місті державні адміністрації, голови яких призначаються і звільняються за ординарною процедурою, встановленою Законом України «Про місцеві державні адміністрації». СевМДА, відповідно до законопроекту Януковича, здійснює виконавчі повноваження місцевого самоврядування в порядку, визначеному Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Ще один суттєвий елемент законопроекту уряду Януковича зраз­­ка 2003 року – акти органів місцевого самоврядування в Севастополі мали реєструватися в органах Міністерства юстиції, що фактично ставило в залежність від тери­­торіального органу державної виконавчої влади діяльність самоврядних органів міста.

Але найкреативніше повелася команда Віктора Януковича у зміні виборчих правил на місцевих виборах.

Легальні махінації

Новий Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, се­­лищних, міських голів» від 10 липня 2010 року № 2487-VI запровадив змішану систему виборів до обласних, районних, міських, районних у місті рад (50% депутатських місць займають депутати, вибрані за пропор­ційною системою в одномандатних мажоритарних округах). Цей самий закон скасував інститут самовисування кандидатів у міські голови – кандидатів у депутати, кандидатів на посаду міських голів висувають виключно місцеві організації партій.

Але основною технологічною родзинкою нового закону є створення жорсткої ієрархії виборчих комісій, цілковито підконтрольних де-юре – партіям парламентської більшості, де-факто – Партії регіонів. Відповідно до закону про вибори право формувати основний склад територіальних виборчих комісій надане лише парламентським пар­­тіям, максимальна кількість представників непарламент-­­
сь­­ких партій у територіальних виборчих комісіях не може перевищувати 1/6 складу комісії.

До того ж наявні диспропорції і в представництві парламентських партій у складі ТВК. Відповідно до закону про вибори і п. 3.3 Роз’яснення ЦВК щодо формування складу територіальних виборчих комісій під час проведення чергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 31 жовтня 2010 року, затвердженого Постановою ЦВК № 343 від 10 вересня 2010 року, до складу територіальної виборчої комісії включаються: від місцевої організації Партії регіонів – три кандидатури, від місцевої організації Комуністичної партії України – три кандидатури, від місцевої організації Народної партії – три кандидатури. Водночас опозиційні політичні сили, представлені БЮТ і «Нашою Україною – Народною самообороною», отримали по три кандидатури на кожен блок. Тобто від місцевих організацій політичної партії «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина», Української соціал-демократичної партії, партії «Реформи і порядок» – три кандидатури, від місцевих організацій «Нашої України», «Народної самооборони», Народного руху України, Української народної партії, Української республіканської партії «Собор», Партії «Християнсько-демократичний союз», Європейської партії України, Громадянської партії «ПО­­РА», Партії захисників Віт­­чизни – три кандидатури.

Очевидно, що модель місцевих виборів, зверстана парламентською більшістю в новому виборчому законі, не витримує жодної критики.

По-перше, фракції Верхов­­ної Ради України не можуть мати жодного стосунку до місцевих виборів. Відповідно до Конституції України Верховна Рада визначається як законодавчий, а не як представницький орган, тому фракції парламенту жодним чином не можна розглядати як інститут представницької влади.

По-друге, на сьогодні парламентські партії загалом дуже слабко залучені до процесу планування муніципального розвитку, розробки проектів локальних нормативних актів тощо, особливо якщо провести цей аналіз залежно від регіону. Склалася абсурдна ситуація: Комуністична партія України, Партія регіонів, Народна партія у Західній Україні мають мінімальні представництва в місцевих радах. Утім, від них делеговані по три особи у кожній територіальній виборчій комісії. Натомість представництво в ТВК «Нашої України» і «Батьківщини», що мають потужні фракції у місцевих радах цих областей, значно скромніше.

Промовистим є приклад Львівської області. За зведеними даними експертного аналізу (здійсненого організацією «Опо­­ра») складу обласних, міських, районних ТВК за поданнями партій: Партія регіонів – 90 членів, Народна партія – 87, Комуністична партія – 83, «Батьківщи­­на» – 75, Українська соціал-демократична партія Украї­­ни – 10, партія «Реформи і порядок» – 3, Українська народна партія – 30, «Наша Україна» – 18, Народний рух України – 12, «Народна самооборона» та Європейська партія – по дев’ять, «ПОРА» та УРП «Собор» – по чотири, ХДС та Партія захисників Вітчизни – по два члени комісій.

Водночас, якщо зважити, що максимальна кількість членів територіальної виборчої комісії може становити не більше ніж 18 осіб, це означає, що три партії парламентської більшості – ПР, КПУ, НП – представляють у всіх виборчих комісіях щонайменше половину членів ТВК.

Закон про вибори від 10 липня 2010 року № 2487-VI (з наступними змінами) встановлює для представництва партій парламентської коаліції домінуюче становище в роботі й під час ухвалення рішень виборчої комісії.

Так, відповідно до ч. 4 ст. 26 закону засідання виборчої комісії є повноважним за умови присутності на ньому більше ніж половини її членів. У день голосування, під час підрахунку голосів, установлення підсумків голосування та результатів місцевих виборів кворуму на засіданні виборчої комісії взагалі не вимагається, рішення ухвалюється більшістю голосів від присутніх на засіданні членів комісії незалежно від кількості присутніх, але щонайменше трьома її членами.

Таким чином, навіть спираючись на законодавчі норми, не враховуючи нелегітимні технології підкупу членів виборчих комісій, представники парламентської більшості мають такі можливості контролю роботи комісій: 1) зірвати кворум засідання ТВК; 2) заблокувати ухвалення будь-якого рішення; 3) самостійно проводити засідання в день голосування та під час встановлення підсумків голосування.
Проте, як свідчить практика, ситуація в ТВК ще складніша. У більшості областей Партія регіонів фактично цілковито контролює територіальні виборчі комісії. Крім звичного підкупу членів ТВК на місцевих виборах 2010 року було апробовано ще одну технологію, що проявила себе і під час формування територіальних виборчих комісій. Зокрема, йдеться про створення клонів міських та обласних організацій партії «Батьківщина» в кількох областях України і, як наслідок, відсутність членів ТВК від провідних опозиційних партій.

Доброю ілюстрацією того, хто і на чию користь приймає рішення в ТВК, стало затвердження територіальними виборчими комісіями текстів виборчих бюлетенів.

Нагадаємо, що відповідно до ч. 7 ст. 66 закону у виборчому бюлетені назви політичних партій, кандидати в депутати від яких зареєстровані в багатомандатному виборчому окрузі, розміщуються в порядку черговості подання документів до ТВК для реєстрації виборчого списку партії. З технологічного погляду вважається, що чим вищу позицію займає партія у виборчому бюлетені, тим більша ймовірність голосування за цю партію на виборах.

У зв’язку з цим більшість партій якнайшвидше висунули кандидатів у депутати місцевих рад за партійними списками, а їхні штабісти з ночі займали черги під ТВК, щоб швидше подати документи на реєстрацію. Але, виявилося, їхня праця була марною, принаймні в боротьбі за перше місце у виборчому бюлетені.

За офіційними даними, Партія регіонів посіла перший номер у бюлетені в обласні ради у 21 області з 23 (у Тернопільській області вибори до Тернопільської облради не проводяться). Крім того, ПР має номер 1 у бюлетені на виборах депутатів Верховної Ради АР Крим. ВО «Батьківщина» піде під першим номером у бюлетені до обласних рад лише у двох областях. Аналогічна ситуація з реєстрацією (а отже, і з затвердженням тексту виборчих бюлетенів) на виборах до міських рад в обласних центрах. У бюлетенях до міських рад обласних центрів Партія регіонів посіла перший рядок у 19 містах з 24, а також на виборах до міськради столиці Криму Сімферополя. По одному першому номеру в бюлетенях на виборах до міських рад обласних центрів отримали литвинівці, комуністи, «Совість України» та «Батьківщина».

Алгоритм дій членів ТВК із просування інтере­­сів Партії регіонів ілюструє місто Херсон. Там першими подали документи на реєстрацію представники політичних сил, поміж яких регіоналів не було. Коли ажіотаж нав­коло реєстрації кандидатів вщух, Херсонська міська територіальна виборча комісія вирішила скасувати рішення про реєстрацію на тій підставі, що документи від суб’єктів виборчого процесу приймав член ТВК, не уповноважений на це виборчою комісією. Звичайно, після цього першими було зареєстровано кандидатів від Партії регіонів.

Очевидно, що говорити тут про якусь випадковість не випадає. Йдеться про виразну тенденцію системної фальсифікації результатів волевиявлення на виборах-2010 через цілковитий контроль партії влади (Партії регіонів із політичними сателітами) над територіальними виборчими комісіями. Така фальсифікація можлива з огляду на те, що новий виборчий закон 2010 року значно посилив повноваження територіальних виборчих комісій.

Так, до повноважень ТВК на сьогодні зараховано ухвалення рішення щодо нереєстрації (відмови в реєстрації) кандидатів у депутати та на посади голів громад, а також щодо скасування рішення про реєстрацію кандидатів у депутати до місцевих рад як за багатомандатними, так і за одномандатними та одномандатними мажоритарними округами, зняття з реєстрації кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови.

Таким чином, на сьогодні немає потреби здійснювати серйозні фальсифікації у день голосування – достатньо зняти з ре­єстрації конкурентоспромож­­но-­­
го кандидата в депутати, кандидата на посаду голови громади.

Сприяє реалізації технології скасування реєстрації кандидата і той факт, що відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 45 закону про вибори ТВК може ухвалити рішення про скасування реєстрації кандидата у випадку, «якщо кандидат після оголошення йому територіальною виборчою комісією попередження… повторно порушив вимоги цього закону».

Своєю чергою, підставою винесення кандидатові в депутати чи на посаду голови громади (або місцевій організації) попередження закон про вибори визначив «порушення вимог цього закону». З огляду на це ТВК за будь-яку дію кандидата чи місцевої організації партії може (приміром, не у встановленому місці наклеєно виборчу агітацію, не було попереджено виборчу комісію про зустріч кандидата з виборцями тощо) дуже легко винести попередження, а потім на підставі ще одного також незначного порушення винести рішення про скасування реєстрації кандидата. При цьому те, було порушення чи ні, вирішуватиме не суд, а територіальна виборча комісія (згадаймо «об’єктивність» ТВК, яку ми бачили на прикладі затвердження тексту).

Крім того, саме ТВК формують дільничні виборчі комісії, тобто комісії, які організовують процес голосування на дільниці, здійснюють підрахунок голосів, наділені правом визнання виборів недійсними на дільниці.

Відповідно до закону про вибори ТВК формують дільничні виборчі комісії не за жеребкуванням, а на власний розсуд на підставі подань суб’єктів виборчого процесу, кандидати яких зареєстровані на відповідних виборах. Це означає, що ТВК на малій виборчій дільниці має вибрати 14 осіб із кількох десятків подань. Таким чином, абсолютно легітимно ТВК може відбирати представників тільки «підконтрольних» партій.

Як показав досвід, ризик зловживань ТВК у формуванні дільничних виборчих комісій – це не абстрактне припущення: по всій Україні було зафіксовано кричущі порушення рівності можливостей суб’єктів виборчого процесу у формуванні складу ТВК, що призвело і до стихійного протесту (як це було у Львові із захопленням приміщення ТВК), і до судового оскарження рішень комісії (як приклад – ситуація в Бабушкінському районі Дніпропетровська).

Але навіть якщо припустити, що склад ДВК непідконтрольний територіальній виборчій комісії, це суттєво не випливає на ситуацію: згідно з новим законом про вибори ТВК може не лише скасувати рішення ДВК, а й ухвалити рішення з питання, зарахованого до компетенції ДВК.

Широка компетенція територіальних виборчих комісій, що об’єктивно породжує в нинішніх умовах ризик зловживань, не має на сьогодні реальних стримувальних механізмів. Рішення ТВК можна оскаржити лише в комісії вищого рівня (Центральній виборчій комісії) або в суді.

Аналіз персонального складу ЦВК та останніх голосувань членів Центральної виборчої комісії засвідчив, що на сьогодні з 15 членів ЦВК щонайменше десять цілковито підконтрольні партіям парламентської коаліції. Відважуються на публічну демонстрацію позиції, відмінної від позиції ПР і партій коаліції (зокрема, щодо дати наступних виборів народних депутатів України), лише заступники голови ЦВК Андрій Магера та Жанна Усенко-Чорна.

Таким чином, перемога Партії регіонів на місцевих виборах відбулася ще до їх початку завдяки юридичним гарантіям домінування Партії регіонів і партій парламентської коаліції в організації виборчого процесу.

ОСНОВНІ ЗМІНИ В ЗАКОНОДАВСТВІ ПРО МІСЦЕВІ ВИБОРИ, ЩО СТВОРИЛИ НЕРІВНІ УМОВИ УЧАСТІ У ВИБОРАХ СУБ'ЄКТІВ ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ