За п’ять років громадянської війни в Сирії загинуло сотні тисяч людей. Мільйони лишилися без даху над головою. Вона втягнула країни регіону у вир геополітики. Вона створює сприятливий ґрунт для появи терористів і фанатиків. Через неї історично нестабільним регіоном шириться насилля. А ще вона зумовила найбільшу за останній час кризу біженців у Європі.
Кількість утікачів сама по собі не так уже й шокує: Європейський Союз із населенням 500 млн прийняв торік 1 млн нелегальних мігрантів — це трохи більше, ніж чисельність сирійських біженців у 5-мільйонному Лівані. Але через хаотичність напливу мігрантів і їхнє цілеспрямоване бажання потрапити до кількох багатих країн європейські уряди ополчилися один на одного, а й без того неоднорідний підхід європейців до питання надання притулку різниться тепер іще більше. Однак жодна з європейських країн не вирішить цієї проблеми самотужки. Більшість відреагувала одностороннім закриттям кордонів і жорсткішими правилами надання притулку, відтак мігрантам лишається в небезпечній подорожі покладатися на злочинні мережі контрабандистів, які ніяк не вдається прикрити.
Зростання кількості пунктів прикордонного контролю підриває Шенгенську зону ЄС, яка створювалася як простір без кордонів, а ще шкодить торгівлі, перевезенням і туризму. Через політичний тиск у Німеччині Анґелі Меркель, можливо, доведеться зачинити двері своєї країни для біженців, а це потягне за собою закриття кордонів по всьому континенту. На думку президента Європейської комісії Жана-Клода Юнкера, кінець Шенгену може спричинити обвал євро й навіть розпад єдиного ринку — одного з найбільших досягнень ЄС. Це перебільшення, але така перспектива ставить під загрозу європейську співпрацю в інших галузях і може виявитися для Союзу, який і без того потерпає від криз, украй серйозним ударом.
Читайте також: Єзиди – народ, що зникає
Крім того, міграційна криза грає на руку правим популістським партіям по всій Європі. У країнах, на які ліг найбільший тягар, наростає хвиля насильства проти іммігрантів: минулого тижня після низки нападів на центри для біженців очільник німецької поліції заговорив про «атмосферу погромів». Унаслідок терактів у Парижі й нападів іммігрантів на жінок у Кельні до токсичної суміші додалися тероризм і культурна нетерпимість. У деяких частинах Східної Європи через ксенофобський націоналізм люди налаштовані проти Німеччини. Усе це теж загрожує ЄС.
Але, поки європейці гризуться між собою, ситуація з мігрантами лишається вкрай складною. Взимку різко зросла кількість загиблих під час переправ в Егейському морі: за минулий місяць під час переправи з Туреччини до Греції загинуло або зникло безвісти 365 мігрантів (див. «Жорстока стихія»). Відтак у січні кількість зареєстрованих утікачів, які щодня прибивалися до грецьких островів, впала до менш ніж 2 тис. (у жовтні 2015-го їх було майже 7 тис.). Але той факт, що Німеччина приймає щодня 3 тис. мігрантів, свідчить, що насправді до Європи їх прибуває більше. З настанням весни потік біженців однозначно повернеться до пікових показників осені.
Більшість пропонованих варіантів подолання кризи видаються нереалістичними, аморальними або беззмістовними. Перспектива домовленості щодо Сирії зараз далека як ніколи. Остання спроба розпочати мирні перемовини минулого тижня ні до чого не привела. У Лівії, через яку мігранти потрапляють до Італії, немає нормального уряду. У Європі паркани, зведені політиками на зразок угорського прем’єр-міністра Віктора Орбана, просто перекочують проблему з одного місця в інше. Але держави ЄС за законом зобов’язані надавати притулок біженцям від війни. Вони не можуть розвертати човни з мігрантами від Греції (як, кажуть, запропонував один бельгійський політик). Хтось наполягає на виключенні Греції з Шенгену, але це нікого не зупинить, бо вона й без того не має сухопутних кордонів з іншими країнами Шенгенської зони.
Тим часом плани, розроблені в Брюсселі, надто амбітні: вони призводять тільки до сварок між державами ЄС, тим часом потік мігрантів не зупиняється. Єдине досягнення квотного розподілу шукачів притулку поміж членами Євросоюзу — повернення розколу між сходом і заходом ЄС. Далеко й до визнання рішень однієї країни Євросоюзу про надання тому чи тому втікачеві статусу біженця всіма іншими (щоб біженці могли подорожувати ЄС так само безперешкодно, як і його звичайні громадяни).
Натомість пріоритетом має стати впорядкування потоків мігрантів. Це допоможе перевантаженим країнам на кшталт Німеччини планувати прибуття й заспокоїть стурбованих громадян, які не бачать цьому кінця-краю. Європі потрібно також навчитися ефективніше відрізняти біженців, які справді можуть претендувати на міжнародний захист, від шукачів кращої долі, яких у потоці втікачів стає дедалі більше.
Такі заходи в найближчій перспективі допомогли б європейцям виграти час на те, щоб забезпечити захист людям, які його потребують, і виробити справедливіші механізми розподілу міграційного навантаження, щоб урешті мати змогу впорядковано приймати більше біженців.
Така робота починається в Туреччині. По-перше, там уже є 2,7 млн біженців (здебільшого це сирійці). По-друге, туди стікаються біженці та мігранти з інших напрямків. Європейська стратегія повинна складатися з двох частин. Одна ілюструється торішньою поспішною домовленістю про переваги, які Туреччина матиме в обмін на зменшення потоків мігрантів. Зокрема, йдеться про обіцянку виділити €3 млрд ($3,3 млрд) на допомогу втікачам і безвізовий режим із ЄС для турків в обмін на виконання плану з повернення біженців з Європи до Туреччини.
Щедрі поступки, передбачені цією угодою, напевно, занадто масштабні з огляду на те, що в Європи обмаль часу, адже згаданий документ повинні будуть схвалити всі держави ЄС, а це навряд чи реально. Що стосується коштів, то Євросоюз насилу їх знайшов минулого тижня, та й то тільки невелику частину необхідної суми. Втім, домовленість уже дала певні плоди: турецька поліція, яка бореться з контрабандистами, заарештувала 3,7 тис. осіб. Але кількість мігрантів, які висаджуються на грецьке узбережжя, не зменшилася настільки, як сподівалися європейці.
Читайте також: Від біженців до футболу
Інші частини домовленості можуть виявитися результативнішими. Нещодавно Туреччина запровадила часткові дозволи на працевлаштування для сирійських біженців. Якщо в результаті десятки тисяч їх зможуть вийти з масштабного тіньового сектору економіки країни, то деякі матимуть мотивацію не їхати деінде. Крім того, Туреччина змінила візові вимоги для Йорданії та Лівану (звідки багато хто прямував далі до Європи), відтак потік сирійських біженців звідти різко зменшився.
Зняти тягар із бідних
Щоб навантаження на ці країни не стало нестерпним, потрібно зробити значно більше. І це друга частина європейської стратегії. Разом Туреччина, Йорданія і Ліван дають притулок понад 5 млн біженців, зокрема 2 млн дітей. Переважна частина з них бідні. Це серйозний матеріальний тиск на згадані держави, тому їхні уряди всіляко намагаються не допускати біженців на свою територію. Зараз у пустелі на кордоні з Йорданією нидіє близько 20 тис. сирійців. Більшість із них країна відмовляється впускати. Закрив кордони й Ліван.
Умови для біженців у цих країнах погані й далі погіршуються, через що сповнена небезпек подорож до Європи видається не такою вже й страшною. Половина сирійців у Йорданії висловлюють бажання покинути країну. Минулого літа з Лівану до Туреччини приплило до 150 тис. сирійців — вони сподівалися їхати далі до Європи.
4 лютого в Лондоні відбулася конференція донорів. Вона мала на меті забезпечити майже $9 млрд фінансування для регіону. Минулого тижня Британія пообіцяла виділити ще £1,2 млрд ($1,75 млрд). Гроші потрібні для шкіл та інфраструктури, наразі перевантаженої (як-от у Лівані, де не витримує система водопостачання). Ще одна пропозиція — щоб донори вимагали від Йорданії та Лівану зняти обмеження на працевлаштування біженців. Допомога європейських країн тут може полягати у відкритті ринків. Якщо біженці матимуть стимул залишатися там, куди прибули, то рідше зважуватимуться на ризиковану подорож до Європи.
Перекриття маршруту через Егейське море збереже життя біженцям і зменшить прибутки контрабандистів. Але рух у напрямку Європи триватиме, бо вже є усталені шляхи, міцні контрабандистські мережі та величезний попит. Чи не дві третини сирійців, які опиняються в Греції, потрапляють туди безпосередньо із Сирії, а не через Туреччину, Йорданію та Ліван.
Тому натовпи прибуватимуть до Греції й далі. ЄС у відповідь намагається відкрити «гарячі точки» на п’яти островах, де висаджується найбільше мігрантів. Але з усіх цих центрів обробки документів та реєстрації належним чином функціонує тільки один — на острові Лесбос (і, кажуть, один із шести, розміщених в Італії). Тут мігрантів перевіряють, беруть відбитки пальців і проводять із ними співбесіду. Перекладачі дивляться, чи немає серед тих, хто називає себе сирійцем, самозванців: щоб підвищити шанси на отримання притулку, багато інших арабів заявляють, що вони із Сирії. Посвідчення особи перевіряють на справжність під ультрафіолетовим світлом. Після цього виявлених північноафриканців везуть до Афін, де вони повинні подати заявку на надання притулку або чекати на депортацію. Більшість інших одержують документ, із яким можуть самі їхати до континентальної Греції. Здебільшого вони негайно так і роблять.
На інших грецьких островах місцеві жителі не дають відкривати пункти прийому, бо бояться, що це може зашкодити туризмові. Тепер за початок роботи решти чотирьох центрів (із п’яти запланованих) відповідальна армія. За словами чиновників, усі вони запрацюють до середини березня. Але не факт, що впораються з весняним сплеском міграції. До того ж мігранти часто уникають реєстрації або обходять систему.
Читайте також: Сенсація, що біжить
Більша проблема полягає в тому, що реєстрація не зупинить потоку мігрантів, якщо вони не боятимуться депортації. З листопада чиновники на грецько-македонському кордоні пропускають лише сирійців, іракців та афганців, які мають належні підстави для отримання притулку (див. «Звідки й куди?»). Інші країни, через які проходять міграційні маршрути, починають робити так само. В ідеалі планується, що чутки про суворіший контроль поширяться й відохотять від подорожі інших. Наприклад, у сербському прикордонному селищі Прешево раніше було чимало вихідців із Чорної Африки — тепер їх там практично немає, за винятком кількох сомалійців. Через кордон намагаються пробиратися втікачі з Північної Африки, але їм доводиться звертатися до контрабандистів або самотужки блукати лісами й перелазити через огорожі. Хтось стає жертвою пограбувань чи побиттів. Багато з них відкрито кажуть, що їдуть до Європи в пошуках кращого життя.
Ускладнити перетин кордону — це одна справа. Але Німеччина та Європейська комісія розглядають можливість повного його закриття між Грецією та Македонією. Міністр закордонних справ Македонії Нікола Попоскі каже, що це зробити нереально, натомість головне — перекрити нелегальні маршрути. Але якщо закриються кордони далі за маршрутом, то в Македонії не залишиться вибору, якщо вона не хоче швидкого скупчення мігрантів на власній території.
Перекриття кордонів для шукачів притулку може створити величезні затори в Греції. Запропонована ЄС схема переміщення 66,4 тис. утікачів з Греції та 39,6 тис. з Італії мала б вирішити проблему. Для брюссельських бюрократів цей план дуже перспективний, адже дає змогу перейти від неконтрольованого потоку біженців до упорядкованого й рівномірного перерозподілу їх по Європі. «Мігранти чи біженці не повинні самі вирішувати, куди їм їхати», — переконаний єврокомісар у справах міграції Дімітріс Аврамопулос.
Але поки що переміщено менше ніж 500 шукачів притулку. Країни ЄС відмовляються виконувати свою частину й саботують процес бюрократією. Мігранти, які погоджуються на переїзд, часто погано поінформовані. Наприклад, еритрейці з однієї групи, готуючись виїжджати з Риму до Швеції, розповіли журналістам, що не можуть дочекатися, коли виберуться з холодної Італії.
ЄС і далі наполягає на своєму, але навіть найоптимістичніший прогноз не обіцяє нічого втішного, якщо через закриття північних кордонів Греції за короткий час там скупчиться величезна кількість біженців. Уряд країни планує підготувати за кілька місяців місця для 40 тис. мігрантів, але їх може знадобитися значно більше. УВКБ ООН і держави ЄС готують допомогу. У відповідь на співпрацю Греції з Берліна та Брюсселя чується обережний шепіт про те, що до її гігантського державного боргу ставитимуться поблажливіше, коли настане час платити за рахунками.
Але якщо й існує хоча б один залізний закон нелегальної міграції, то полягає він у тому, що «закриття кордонів змінює маршрути», навіть якщо ними скористається менша кількість людей. В очікуванні закриття північного кордону Греції злочинці із сусідньої Албанії вишукують лазівки для перевезення біженців деінде. Зафіксовано збільшення потоків утікачів до Боснії через Сербію. Італія боїться, що актуалізується центральний середземноморський маршрут, що є небезпечнішим за шлях через Егейське море. Може збільшитися потік нелегалів до Норвегії чи Фінляндії через Росію. Зараз імовірні варіанти розвитку подій передбачити важче, ніж будь-коли раніше, вважає Елізабет Коллетт із Європейського інституту міграційної політики (Migration Policy Institute Europe).
Схоже, що перспектива жорсткіших правил у Європі підганяє багатьох мігрантів рухатися, доки не пізно. За словами одного співробітника ЮНІСЕФ на македонському кордоні, «цей страх просто витає в повітрі. Вони хочуть перетнути кордон якомога швидше». Торік саме швидкість руху не дала Греції задихнутися від напливу мігрантів. Але ніхто не може з певністю сказати, що 2016-й буде кращим. За словами одного грецького посадовця, «мова може йти про мільйони людей». «Хоч яких екстрених заходів ми вживатимемо, їх усе одно буде замало».
Небезпечна зона?
Один зі способів розвантажити Грецію — пришвидшена депортація звідти деяких мігрантів до Туреччини. Ідея «термінового повернення» мігрантів, яким відмовлено в наданні притулку або які вирішили не подавати відповідних документів, сприймається неоднозначно. Але досягнута домовленість між Грецією та Туреччиною про повернення шукачів притулку може працювати, якщо перша кваліфікує другу як «безпечну третю країну» для іноземців, а та дозволить їм подавати прохання про повний притулок (зараз це можуть робити лише європейці). Теоретично процедура повернення може тривати кілька днів. На практиці все часто буває складніше. Це мало б переконати вихідців із країн, у яких невеликі шанси дістати притулок (як-от марокканці чи пакистанці), що поїхати далі до Європи з Греції не вийде. Певні джерела повідомляють, що Туреччина охоче прийматиме назад таких осіб, але не сирійців чи афганців, яких значно більше.
Однак шукачам притулку, яким відмовлено, але які вже потрапили до бажаної країни, важко. Хтось із них зникає, інші зловживають лояльним законодавством. У Німеччині після відмови в наданні притулку три чверті прохачів дістають тимчасовий дозвіл на проживання, часто на сумнівних підставах на кшталт відсутності паспорта чи просто скарги на посттравматичний стресовий розлад. Нещодавня заява Швеції про те, що 80 тис. шукачів притулку в цій країні, очевидно, підлягають депортації, — то радше зойк відчаю, ніж план дії. А країни походження утікачів часто не погоджуються приймати назад своїх же громадян — не в останню чергу тому, що вони можуть стати джерелом грошових переказів на батьківщину. Тому не дивно, що загалом у Європі депортують лише 40% іммігрантів, яким відмовлено в притулку.
Читайте також: Свої та чужі
То де ж вихід? Просто пакувати людей у літаки не досить — греки зрозуміли це ще в грудні, коли більшість із 39 пакистанців, депортованих на батьківщину, тамтешні чиновники негайно відправили назад з Ісламабада на сумнівних адміністративних підставах. Так само невиправдано багато уваги приділяється бюрократичним вигадкам в угодах про реадмісію, наспіх укладених ЄС із країнами походження мігрантів. Натомість європейським державам слід будувати партнерські відносини з країнами, що розвиваються, не лише в межах міграційної політики. Історії успіху в Європі — це, зокрема, результат давніх двосторонніх відносин: Британії і Пакистану, Іспанії і Марокко, Італії і Тунісу.
Зосереджуватися варто на політичному, а не правовому аспекті. Німці думають, яким чином використати торгівлю й зовнішню допомогу як дипломатичний важіль і джерело робочих місць, особливо щодо країн, які живуть на переказах своїх громадян із-за кордону. Не зайві будуть й ефективніші канали легальної трудової міграції. Крім того, уряди можуть спільно протиснути угоди про депортації з країнами, з яких їдуть мігранти. ЄС працює над переліком «безпечних країн», до яких, на думку європейців, можна повертати шукачів притулку. Торік Німеччина мінімізувала кількість заявок на надання притулку від косоварів та албанців, кваліфікувавши їхні країни як безпечні. Минулого тижня ту саму практику застосували до Марокко, Алжиру й Тунісу.
Починаймо переселення
Багаті країни не повинні розраховувати на те, що бідні візьмуть на себе рівнозначне їхньому навантаження біженців. Щойно наплив утікачів почне зменшуватися, Європа зможе зробити набагато амбітнішу спробу переселити біженців безпосередньо з регіонів, прилеглих до Сирії. Почати можна з 250 тис. на рік, основна маса при цьому прибуватиме з Туреччини. Щоб досягти такої кількості, країнам доведеться, ймовірно, запровадити поблажливіші критерії відбору. Якісь держави, не виключено, захочуть працювати з Туреччиною напряму, в обхід УВКБ ООН — звичного посередника під час переселень. Крім того, країни ЄС можуть об’єднати зусилля з ідентифікації та перевірки кандидатів, що дасть їм змогу заощадити час і гроші. Пріоритетним завданням може бути возз’єднання родин.
Таким країнам, як Німеччина та Нідерланди, доведеться йти в авангарді процесу переселення; якщо пощастить, за ними підуть й інші. Невдалі спроби нав’язати релокацію силою з Брюсселя свідчать про те, що квоти викликають лише обурення. Але частину нереалізованих величезних квот із релокації (тобто переміщення біженців у межах Європи) можна перевести в площину політично простішого завдання — переселення (тобто переміщення з-поза її меж). Тут значно більше можуть докластися Британія і Франція.
Зробити більше дасть змогу низка міжнародних конференцій з питань біженців, які проводитимуться цього року й закінчаться самітом у Нью-Йорку у вересні. Багаті країни на зразок Канади й Австралії можуть заохотити Європу теж долучитися до процесу. Більше сирійських біженців можуть офіційно прямувати до держав Перської затоки на додачу до тих, що перебувають там неофіційно. Америка до листопада не докладеться ніяк, але після, якщо буде відповідна атмосфера на міжнародній арені, допомогти міг би навіть президент-республіканець.
А наслідки бездіяльності відомі: жорсткіший прикордонний контроль, більше незаконного перевезення людей, злиденне становище біженців. Якщо наплив утікачів не зменшиться, Німеччина може втратити бажання домагатися вирішення в межах Європи й піде одностороннім курсом, уже прокладеним іншими країнами. Але вражає брак розуміння нагальності проблеми серед європейських лідерів. Тільки Меркель, схоже, міркує з позицій, що виходять за межі національної політики.
Цілком можливо, що ситуація залишиться незмінною. Але більш нагальна реакція в інтересах самих держав ЄС. Інакше країни, які дорожать Шенгеном, можуть опинитися за його межами, а ті, які вважали себе захищеними від міграції, — перетворитися на битий шлях для біженців. Нездатність стримати кризу матиме сумні наслідки для Європи, що з усіх сил намагається зберегти цілісність. Ще гірше буде біженцям, піклуватися про яких — її обов’язок.
© 2011 The Economist Newspaper Limited. All rights reserved
Переклад з оригіналу здійснено «Українським тижнем», оригінал статті опубліковано на www.economist.com