Останніми місяцями активізувалися розмови про чергове переформатування міністерств. Володимир Зеленський ще в лютому заявив, що Україна готова зменшити кількість міністерств через дефіцит коштів. Ідею скорочення оперативно підтвердили в уряді й припустили створення так званого Центру уряду до 2025 року.
Поки що ці розмови ведуться на рівні чуток, але доцільно проаналізувати, наскільки корисною (або ні) є ідея про Центр уряду й поміркувати про те, які насправді цілі стоять перед організаторами «великого переформатування».
Що таке Центр уряду?
За задумом прем’єр-міністра Дениса Шмигаля, у міністерствах скоротять кількість державних службовців і залишать лише спеціалістів, які будуть формувати державну політику. А Центр уряду надаватиме підтримку в кадровій, бухгалтерсько-фінансовій та юридичній сферах. На запитання журналістів, чим же Центр уряду відрізнятиметься від Секретаріату Кабміну, міністр Кабінету Міністрів Олег Немчінов відповів, що Центр уряду стане тим органом, який робитиме «правильну» експертизу щодо політики міністерств. Що таке «правильна» експертиза, він не уточнив. Але, зважаючи на «сколіоз» влади в Україні, напрошується припущення про ще більший контроль Офісу президента (а отже його керівництва також) за всіма процесами в країні. Тобто навіть напозір балансу між гілками влади, радше за все, стане ще менше.
В інших країнах Центр уряду — це допоміжна структура, яка має гарантувати, що уряд не буде діяти ситуативно або непослідовно. Основна його функція — сприяти процесу ухвалення рішень урядом. Мова йде про підготовку до засідань і, що важливо, координацію між міністерствами.
На відсутність (або недостатність) такої координації нині скаржаться місцеві управлінці в Україні. Через хаос «нагорі» важко втілювати державні політики «знизу»: на місцях гальмуються процеси залучення коштів донорів і реформи. Іншою важливою функцією є нагляд за циклом політики: від координації її розроблення до моніторингу прогресу й оцінювання результатів. Також Центр уряду відповідає за врахування загального бачення й напрямів діяльності уряду. Проте в жодній країні він не перебирає на себе повноваження міністерств із формування державної політики в окремих сферах.
Крім того, враховуючи політичні реалії, маємо називати речі своїми іменами: Центр уряду в українській версії потрібен не для того, щоб, наприклад, краще координувати роботу міністерств і тим полегшувати життя місцевому самоврядуванню, а для контролю рішень і, відповідно, коштів. Яскравий приклад такого ситуативного переформатування — Мінінфраструктури обʼєднали з Міністерством розвитку громад та територій, а тепер хочуть повернути, як було.
Надумані потреби й реальні загрози
Повертаючись до того, що таке Центр уряду, варто зауважити: ним не обов’язково має бути один орган. Його функції здатні виконувати кілька установ, які працюють спільно. До того ж окремі з них можуть мати спеціалізований напрям діяльності: фінансовий, правовий, дипломатичний.
Не менш важливо, що де-факто Центр уряду в Україні вже є. Його функції сьогодні фактично виконують Секретаріат Кабінету Міністрів, Міністерство фінансів, Міністерство юстиції, Державна регуляторна служба й Міністерство економіки.
Закон «Про Кабінет Міністрів України» чітко визначає функції Секретаріату Кабміну. Він здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне й матеріально-технічне забезпечення діяльності уряду. Тобто:
- забезпечує підготовку й проведення засідань уряду (готує документи, повідомляє про час проведення, надає роздаткові матеріали);
- забезпечує діяльність прем’єр-міністра, віцепрем’єрів, міністрів, які не очолюють міністерства (їхні патронатні служби є в складі Секретаріату);
- контролює подання нормативно-правових актів для підготовки їх до розгляду урядом (стежить, щоб усі все робили вчасно на цьому рівні, дотримувалися вимог до актів і щоб були отримані потрібні погодження).
Секретаріатом Кабміну керує Державний секретар, якого призначає уряд на п’ять років і який є держслужбовцем. Закиди, що в Секретаріату КМУ урізані повноваження, не підкріплені нічим, окрім бажання концентрації влади й знищення державної служби як такої.
Секретаріат має всі інструменти, щоб бути тим органом, який забезпечуватиме діяльність усього Кабміну. Структура Секретаріату дає змогу виконувати всі потрібні для Центру уряду функції. Інше питання, наскільки вони можуть реалізовуватися в нинішній політичній реальності.
Якщо глянути на перелік департаментів, які входять до Секретаріату КМУ, очевидно, що всі функції Центру уряду вже сьогодні мали б виконуватися належним чином. У складі Секретаріату, серед іншого, є урядові уповноважені з прав осіб з інвалідністю, з питань гендерної політики, Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції, департаменти взаємодії з Верховною Радою, моніторингу та контролю, публічної адміністрації, координації державних політик та стратегічного планування, секторальні департаменти.
Наприклад, урядовий офіс євроінтеграції координує діяльність органів виконавчої влади щодо виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, а також співпрацю з НАТО. До того ж цей офіс координує процес адаптації законодавства України до права ЄС та стандартів і рекомендацій НАТО.
Створення Центру уряду в тому форматі, який пропонується, загрожує функціонуванню виконавчої влади й державної служби. І це не перебільшення. Майбутнє існування цієї структури фактично означає згортання субʼєктності міністерств, бо з органів, де формується політика за напрямами, вони перетворяться на політичні піар-агенції без реального впливу на свої сфери.
Через бюрократичні процедури, які проходитимуть через Центр уряду, буде можливо блокувати будь-які рішення профільних міністерств, а це означає саме втрату суб’єктності. Наприклад, Центр уряду зможе заблокувати розроблення будь-якого наказу міністерства й, відповідно, те міністерство провалить роботу із розроблення політики в певній сфері.
Тут є і політичний нюанс. Однопартійна більшість у парламенті, яка дає змогу формувати монопартійний уряд, є унікальним випадком для України. Наступні уряди, радше за все, будуть коаліційними. І, очевидно, жодна коаліція не сформується, якщо буде Центр уряду, а не окремі сильні міністерства. Коли в парламентську більшість входить дві-три партії, то вони хочуть автономії, щоб просувати власну політику в конкретному міністерстві. Заради того вони й входять у коаліцію.
Усе викладене вище демонструє, що ідея створення Центру уряду в тому вигляді, який обговорюється, — це не про системне рішення, що відповідатиме потребам держави. Тут ідеться про ситуативне підлаштування держапарату під потреби теперішнього Офісу президента.
Переформатування здорової людини: яке воно?
Чи обовʼязково ідея переформатувати уряд — погана? Аж ніяк. Це нормальна річ для нової влади після виборів. Вона може мати інший стратегічний курс, тож закономірно змінити кількість і назви міністерств, щоб адаптувати їх під нове бачення. Наприклад, у Німеччині міністерство економіки перейменовують у кожному уряді залежно від пріоритетів. Нині його дослівна назва — федеральне міністерство з питань економіки та кліматичних дій, бо одним з пріоритетів уряду є кліматична трансформація.
Отже, проблема не в переформатуванні уряду як такому, а в тому, чому й з якою метою це відбувається. Після 2019 року Кабмін зазнавав оновлень більш ніж регулярно. Щоразу — під приводом зростання ефективності й (або) економії грошей платників податків. Тож коротко погляньмо, як це відбувалося, і спробуймо зрозуміти навіщо.
Отже, уряд Олексія Гончарука запамʼятався рекордною оптимізацією міністерств: у ньому лишилося 15 відомств. Заслуговують уваги такі новації.
Згодом призначення премʼєром Дениса Шмигаля потягнуло нове переформатування Кабінету Міністрів. Міністерств стало 18: кілька розділили, а пізніше додали нових.
Інфографіка про створені міністерства й міністерства, які змінили назви
Про що свідчать ці пертурбації? Насамперед зміна влади майже неминуче тягне за собою переформатування уряду. Такий підхід до реорганізації доволі поширений у сучасному світі. Крім того, потреба в змінах може виникати, коли новий премʼєр-міністр хоче досягнути певних цілей і для цього йому потрібні нові структури (скажімо, треба узгодити українське законодавство з нормами ЄС чи стандартами НАТО).
Але мусимо констатувати: поширеніший підхід в Україні — спроєктувати міністерство (чи іншу інституцію) під конкретну людину, щоб контролювати рішення й гроші. І чи не найбільш наочний приклад тут — уже згадане обʼєднання Мінінфраструктури з Міністерством розвитку громад та територій у Мінвідновлення. Нове «мегаміністерство» начебто мало сприяти ефективнішій відбудові. Проте трохи більше як за рік його вже колишній очільник Олександр Кубраков утратив довіру Офісу президента. Тепер, коли його звільнили, усе хочуть повернути, як було: виокремити Міністерство інфраструктури й Міністерство регіональної політики.
Проблеми з балансом і не тільки
Варто розуміти, що міністерство — юридична особа. Ліквідувати її — це не просто змінити вивіску на будівлі. А насправді складний і тривалий процес, де є чіткі етапи й процедури, унаслідок яких утрачається цивільна правоздатність. Що це означає на практиці? Сотні людей замість працювати над розробленням і реалізацією державних політик у своїх сферах проходять через низку бюрократичних процедур:
- спочатку призначають ліквідаційну комісію;
- публікують повідомлення про ліквідацію державного органу;
- повідомляють органам державної реєстрації, податковій службі;
- звільняють усіх працівників;
- розвʼязують майнові питання.
Усе це — тривалі процеси, які точно не пришвидшать роботу новостворених інституцій на базі ліквідованих. Потім працівників треба взяти на роботу, знову повідомити органи державної реєстрації тощо. Зрештою, доведеться налагоджувати процеси в нових колективах. І це особливо складно, враховуючи можливий відтік кадрів під час непростої процедури вступу на державну службу.
Зважаючи на складність і масштаби процесів, якими опікується (поки що) Мінвідновлення, важко навіть уявити, наскільки складно буде на практиці «розділити» його на дві нові інституції. І річ не лише в бюрократичних процедурах, а й у грошах донорів, з якими працює «мегаміністерство».
Переформатування міністерств чи уряду мали б робити їх інституційно сильнішими. Саме це має бути кінцевою метою будь-яких подібних змін. А про яку інституційну силу й стійкість може йтися, коли органи влади чи уряд переформатовуються під конкретних людей задля контролю над рішеннями та грошима? Запитання, звісно, риторичне.
Створення Центру уряду в тому вигляді, який сьогодні обговорюють, на жаль, не зробить Кабінет Міністрів сильнішим інституційно. Так само воно не сприятиме ефективнішій роботі міністерств. Зате створить умови для руйнування державної служби й поглиблення «сколіозу» влади. І перше, і друге матиме довгостроковий негативний вплив на державу, а отже, також на кожного її мешканця.