Про це відомо небагатьом американцям. Але напередодні Нового року їхні дипломати, певно, відвернули численні вбивства, а може, і війну в Центральній Африці. На той момент президент Демократичної Республіки Конго Жозеф Кабіла, автократ, який уже довгий час тримається за владу, відмовлявся її віддавати, хоча вже мав би. На вулиці Кіншаси виходили розлючені протестувальники, а солдати Кабіли збиралися їх зустріти. Однак завдяки вправності в переговорах і натиску з позиції моральної вищості, яку забезпечує статус представника світової потуги, що спирається на цінності, тодішній спецпосланець Державного департаменту США у країнах Великих озер в Африці Том Перріелло та держсекретар Джон Керрі допомогли переконати Кабілу відступитися. У результаті за посередництва католицької церкви було досягнуто угоди, що передбачала розподіл повноважень в управлінні країною та відставку президента пізніше цього року. То була б перша мирна передача влади в історії ДРК. Але, мабуть, не судилося.
Через три тижні президентом США став Дональд Трамп — і понад 100 посадовців Державного департаменту, призначених попередньою Адміністрацією, зокрема Керрі та Перріелло, звільнили. Це нормальна практика перехідних періодів у США. Але цього разу у відставку з найвищих посад відправлено також кар’єрних дипломатів, що вже не є звичним. Наразі заміну знайдено тільки Керрі. Його посаду обійняв авторитетний колишній очільник ExxonMobil Рекс Тіллерсон. До того як Трамп зробив йому відповідну пропозицію, в Тіллерсона не було амбіцій стати державним секретарем і він не знав, що співбесіду проходить для такого призначення. Ставши голосом американської зовнішньої політики, він, попри безсумнівні професійні якості, зберіг із нафтового бізнесу нелюбов до нагляду над політиками з боку громадськості. Він рідко виступає перед журналістами або відвідує американські посольства під час закордонних поїздок. Видається, що зараз цілком зосереджений на непростому завданні — організації роботи свого департаменту після зменшення його бюджету на 31%, яке Трамп невдовзі запропонує Конгресові.
Читайте також: Нова ядерна бомба Дональда Трампа
Нині вакантні посади (а це фактично майже весь штат заступників держсекретаря та послів) закривають середнього рангу державні службовці, яким бракує повноважень або розуміння планів президентської Адміністрації, аби виявляти якусь ініціативу. Американський дипломатичний корпус у найкращому разі простоює. Він просякнутий відчуттям деморалізованості, про це говорять в інтерв’ю десятки нинішніх і колишніх дипломатів. «Днями я пішов на планірку й ми половину зустрічі розмовляли про чиїсь проблеми зі спиною», — каже один дипломат. «У нас іще ніколи не було такого браку керівництва», — каже другий. Третій передбачає нову хвилю відставок.
Наступники Бена Франкліна
Для союзників наслідки такого недогляду менш очевидні. Американська дипломатія стала швидше пасивною, ніж халтурною. Посол США залишається найвпливовішим іноземним дипломатом практично в будь-якій країні, як каже один із європейських високопосадовців. І все-таки своя ціна прогалини в управлінні Державним департаментом з боку Адміністрації буде, зокрема в ДРК. Відколи США перестали тиснути на Кабілу, той саботує угоду про розподіл повноважень, тож перспектива вибуху насилля повертається.
Масштаб наступу Трампа на Державний департамент безпрецедентний, але вписується в тенденцію, яка триває десятиліттями. Держдеп як пріоритетний інструмент зовнішньої політики підмінила собою Рада національної безпеки США, що розрослася із 20 осіб наприкінці 1960-х до понад 400 за Барака Обами. Видатки на дипломатію у відносному вираженні зменшено: 1950 року, коли американська дипломатія наглядала за відбудовою Європи та війною пропаганди проти Радянського Союзу, вони сягали половини оборонного бюджету. Нині не перевищують 1% федерального кошторису й десятої частини того повоєнного. Частково таке скорочення зумовлене факторами на кшталт глобалізації та комунікаційних технологій. Більшість федеральних відомств, зокрема Мінфін та Департамент внутрішньої безпеки, комунікують зі своїми іноземними колегами безпосередньо, а не через дипломатів, як раніше. «Зовнішня політика стала справою всього уряду, кожен департамент, займається дипломатією, і вже не настільки чітко зрозуміло, що найбільший вплив у цьому полі має Держдеп», — каже колишній радник при ньому Джеремі Шапіро, який зараз працює в Європейській раді з міжнародних відносин. Результат — дипломатичні кадри задіяні у вужчому спектрі ситуацій і відкриті до політичних атак, але все-таки можуть успішно виконувати важливі завдання, які не під силу жодному іншому відомству. Приклад цього — недовгочасний тріумф Перріелло в ДРК.
Критики Держдепу з республіканського табору звинувачують його в тому, що він поводиться як ліберальний аналітичний центр і має звичку лобіювати благородні іноземні інтереси, а не обстоювати американські. «Найбільша проблема американських дипломатів — клієнтелізм, тобто вони «зростаються» з країною, у якій працюють», — каже один колишній посол. Однак такий погляд, хоч іноді, безперечно, й адекватний, мало враховує повільну й дуже політизовану природу роботи Державного департаменту. Безапеляційних перемог на користь «Америки передусім» у дипломатії мало. Успіхи більш вузькопрофільних відомств на кшталт ЦРУ чи Департаменту оборони, спеціалістів із пошуку терористів та бомбардування краще помітні неозброєним оком. Утім, ці відомства теж часто потерпають від короткозорості й припускаються помилок. Навряд чи будь-яке з них могло б відпрацювати в ситуації з Кабілою краще: їм навіть не спало б на думку спробувати. До того ж такі дипломатичні зусилля важливі й для безпеки самої Америки. Одного разу міністр оборони США Джеймс Меттіс, виступаючи в Конгресі, зазначив: «Якщо ви повністю не профінансуєте Державний департамент, мені доведеться купувати більше амуніції».
Читайте також: Після атаки. Тріумф Трампа та нові загрози
Державному департаменту, плануючи роботу, варто було б орієнтуватися на збереження своїх специфічних сильних сторін і при цьому адаптуватися до нових обставин. Торішній звіт консервативного аналітичного центру Heritage Foundation містив корисні рекомендації стосовно того, як це зробити. Аби не дублювати функцій, автори звіту пропонують скоротити штат із 68 спецпосланців та радників Держдепу. Для підвищення якості роботи за наявного фінансування вони рекомендують переглянути роль Держдепу в багатосторонніх інституціях: таким чином Велика Британія зменшила підтримку чотирьох агенцій ООН. Щоб нейтралізувати деякі шкідливі впливи інтернету, звіт радить Держдепартаменту активніше працювати в полі публічної дипломатії як у США, так і за кордоном. Це допоможе компенсувати його слабшу позицію порівняно з героїзованими військовими. Для оптимізації процесу прийняття рішень на найвищому рівні Heritage пропонує скоротити кожну другу посаду заступника державного секретаря з адміністративно-бюджетних питань. Навіть дипломати, які не погоджуються із цими пропозиціями, вважають їх адекватними в принципі. Відстоюючи посаду заступника держсекретаря, Гізер Гіґґінботтом (яка донедавна її обіймала) визнала: «Таке трапляється. Це не найбільша втрата». Однак на думці в Адміністрації Трампа, схоже, не зовсім така розважлива інституційна реформа.
Їй потрібні гроші для обіцяного збільшення оборонного бюджету на $54 млрд. Одним із небагатьох джерел цих коштів Адміністрація бачить бюджет Держдепартаменту. Видається, що про наслідки цього рейду замислювалися мало. «Це бюджет жорсткої, а не м’якої сили», — таким поясненням обмежився Мік Малвейні, директор Адміністративно-бюджетного управління Білого дому. Але ж мова власне про той недалекоглядний компроміс, проти якого застерігав Меттіс, і відтоді позицію останнього повторили луною понад 120 відставних генералів та адміралів, закликаючи Адміністрацію ще раз обдумати такий крок.
Тіллерсон, який навряд чи противився запропонованому урізанню фінансування, мало розповідає про те, як збирається його втілювати в життя. Кажуть, що його радники послуговуються рекомендаціями центру Heritage, які передбачають скорочення багатьох високих посад у Держдепі. Крім того, очікується скорочення або злиття відділів, які займаються питаннями, що нині не у фаворі, як-от зміна клімату чи, можливо, права людини. Відповідні бюджетні пропозиції, які злили виданню Foreign Policy, передбачають зменшення на третину допомоги країнам, що розвиваються. А ще скорочення Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) та його об’єднання з Держдепартаментом.
Конгрес навряд чи схвалить такі радикальні заходи. Сенатор-республіканець Ліндсі Ґрем, активний у зовнішньополітичному полі, описує бюджетні пропозиції Трампа як «мертвонароджені». Але, за словами поінформованого помічника з республіканського табору, в Капітолії все-таки очікують обмеження видатків на дипломатію. Тим часом занепад американської дипломатії — великої традиції, що залучила Францію до Війни за незалежність США й допомогла вибудувати міжнародний лад після Другої світової, — триває.
Одна з найкращих ідей Адміністрації Трампа — скоротити Раду національної безпеки, натомість посиливши міжвідомчу координацію при формуванні політики, а отже, і самі відповідні відомства. Це, схоже, діє у випадку Департаменту оборони, масштаб і військовий кістяк якого робить його менш вразливим до травматичних перехідних періодів. Меттіса хвалять за делегування процесу прийняття рішень на нижчі рівні. Тим часом Держдепартамент практично не представлений потужно в міжвідомчому процесі, а до того ж не має чіткого розуміння зовнішньополітичного курсу нового уряду. Тому він втрачає вплив на користь Ради нацбезпеки. Це кричуще нерозважливий підхід до інституції, якої, попри всі її вади, потребує Америка.
© 2011 The Economist Newspaper Limited. All rights reserved
Переклад з оригіналу здійснено «Українським тижнем», оригінал статті опубліковано на www.economist.com