Останні чотири роки високопосадовці групи провідних демократичних держав, що називають себе «демократичною десяткою», або ж Д-10 (англійською D10, democracies 10), тихенько зустрічаються раз чи двічі на рік, щоб обговорити шляхи узгодження стратегії сприяння ліберальному світовому устрою. Стратеги з міністерств закордонних справ і кілька представників аналітичних центрів хотіли б обговорювати реакцію на дії Росії, Китаю, Північної Кореї чи Ірану, але переважно не на публіку, щоб не давати підстав для чуток про змову «старого Заходу».
За задумом, передбачалося посилити співпрацю серед «невеликої групи стратегічних однодумців — сильних держав». Саме так сформулював це колишній працівник відділу планування політики Державного департаменту політолог Еш Джейн у робочому документі 2013 року.
Читайте також: Die Welt: філіппінські гастарбайтери в Польщі, неспокійно в Багдаді, страх перед російськими хакерами
Але на майбутній зустрічі у вересні в Сеулі країни Д-10 (США, Британія, Франція, Німеччина, Італія, Канада, Японія, Австралія та Південна Корея плюс ЄС) матимуть новий пункт у порядку денному — глобальна роль Америки. Якщо колись головна загроза заснованому на правилах ладу надходила ззовні, з-за кордонів провідних демократичних держав, то нині дехто побоюється, що вона виходить зсередини.
Розв’язана Дональдом Трампом торгова війна, його напади на політику союзників у НАТО й відмова від виконання міжнародних домовленостей, як-от Паризька кліматична угода та ядерний договір з Іраном, підштовхнули навіть деяких найближчих партнерів Америки до висновку, що він хоче знищити очолюваний США світовий лад, сформований після Другої світової війни. Сам Трамп назвав ЄС недругом у торгівлі. Дональд Туск, голова Європейської Ради, прямо сказав про трансатлантичні відносини: «З такими друзями й ворогів не потрібно».
Можливо, це вже перебільшення. Захисники стратегії Трампа твердять, що він хоче не поховати заснований на правилах устрій, а вдихнути в нього друге життя, ставлячи під сумнів роль інститутів, які тепер уже неефективні. Як доказ вони пропонують «перемир’я», оголошене 25 липня в торговій війні з Європою. Інші припускають, що за нового господаря Білого дому все може повернутися у звичне річище.
Але розраховувати, що трампізм мине сам собою, було б ризиковано. Суперечливе ставлення Америки до мультилатералізму не нове. Наприклад, першого ж року свого президентства Джордж Буш-молодший вивів США з півдесятка міжнародних угод, зокрема Договору про обмеження систем протиракетної оборони та Кіотського протоколу щодо змін клімату.
Читайте також: Die Welt: відлуння ГУЛАГу в Росії, Трамп – корисний ідіот для Путіна, переможець Юнкер
У світі далі поширюється думка, що ця зміна надовго. Лише 9% німців вважають, що Америка за президентства Трампа — надійний партнер для безпеки Європи, за даними останнього опитування німецьких соціологів із ZDF-Politbarometer. В Австралії щорічне дослідження, яке проводить аналітичний центр Інститут Lowy, показує зниження на 28 пунктів із 2011 року частки тих, хто вважає Америку здатною діяти відповідально. Історично рекордний мінімум (55%) респондентів довіряє США, і їхня кількість лише трохи більша, ніж тих, хто довіряє Китаю (52%). «Той лад, який ми знали останні 70 років, закінчився, — вважає Аллан Ґінджелл, колишній керівник основної розвідувальної служби Австралії, Національного аналітичного управління. — Він не змінюється. Його вже немає».
«Формат Д-10 набуває ще більшого значення в наші дні, коли немає жодної впевненості щодо глобальної ролі США», — вважає Джейн, який керує ініціативою Д-10 при американській неурядовій організації Атлантична рада в партнерстві з аналогічною канадською організацією під назвою Центр інновацій у міжнародному врядуванні. Ліберальний устрій, за який вони виступають, завжди був розпливчастим поняттям. Сьогодні ж, коли йому загрожує небезпека, назріла необхідність згуртуватися — і для того, щоб дати йому визначення, і щоб його захистити. Група Д-10 — частина ширшої тенденції посилювати спроби з гуртування однодумців із цією метою. Трампівський підхід «america first» спонукає політиків від Канберри до Оттави шукати союзників і коаліції, які допомогли б обмежити шкоду від його дій, а можливо, згодом ще й заповнити пробоїни, які залишаться після відмови Америки від своєї глобальної ролі.
У загальних рисах ці спроби згуртувати однодумців можна поділити на чотири різновиди. Перший — звернення до американців поза Адміністрацією Трампа. Дипломати у Вашингтоні вважають, що захисникам ліберального устрою слід забезпечити собі підтримку в Конгресі та їздити до інших штатів країни з роз’ясненнями, чому система, яку зараз руйнує Трамп, була корисною для Америки. «Європейцям потрібно невпинно працювати: із Конгресом, із губернаторами, з американською бізнес-спільнотою та з громадянським суспільством», — написав 22 липня у The New York Times Вольфґанґ Ішинґер, колишній посол Німеччини та голова щорічної Мюнхенської конференції з питань безпеки.
Найенергійніше впроваджує цю стратегію Канада. Її міністри, мери та дипломати нарощують узгоджені зусилля на державному й місцевому рівнях, щоб привернути увагу до тих галузей і робочих місць в американській економіці, які залежать від торгівлі з Канадою. Це не завадило Трампові запровадити високі тарифи на метал для Канади та назвати її прем’єр-міністра Джастіна Трюдо нечесним і слабким після організованого канадцями саміту Великої сімки. Гладенька дипломатія Канади, результатом якої стала ціла низка делегацій до Білого дому, можливо, зрештою навіть роздратувала Трампа. Канадцям залишається сподіватися, що з часом ця політика впливу знизу нагору дасть свої результати.
Читайте також: Скандальне турне Трампа
Але покладатися в Америці на загальнонародну підтримку її глобальної ролі можуть хіба що невиправні оптимісти. Тож випробовується й другий підхід до гуртування однодумців. Такий собі Давос для колишніх вершителів доль, ця місія приваблює натовпи грандів світової політики: екс-президенти, колишні прем’єр-міністри й дипломати у відставці використовують свій авторитет для порятунку того світу, яким вони колись правили.
Процес Д-10 породив новий і ширший рух під назвою «Ініціатива демократичного устрою» (Democratic Order Initiative), який прагне залучити громадськість до підтримки, заснованої на правилах міжнародної системи. Ініціатива, офіційно започаткована Атлантичною радою 23 червня в Берліні за підтримки Мадлен Олбрайт (колишньої очільниці Державного департаменту США), Стівена Гедлі (колишнього радника з національної безпеки США), Карла Більдта (колишнього прем’єр-міністра та міністра закордонних справ Швеції) і Йоріко Каваґучі (колишньої міністерки закордонних справ Японії), має на меті сформулювати основні принципи заснованого на правилах устрою та мобілізувати на їхню підтримку громадськість і владу.
У тому ж самому ключі торік було засновано Фонд «Альянс демократичних держав» (Alliance of Democracies Foundation) для посилення демократій світу. Задуманий колишнім прем’єр-міністром Данії та генеральним секретарем НАТО Андерсом Фоґом Расмуссеном фонд провів свій перший «демократичний саміт» у червні, плануються щорічні зимові з’їзди в Колорадо, а також літні в Копенгагені. За словами Расмуссена, в умовах браку чіткого ідеологічного лідерства з боку Білого дому решті вільного світу потрібно виступити на захист демократії.
Першою ініціативою глобальної «кампанії за демократію» фонду стала Трансатлантична комісія з чесних виборів (Transatlantic Commission on Election Integrity), яка повинна посилити захист від зовнішнього втручання. Її співголовами є Расмуссен і Майкл Чертоф, колишній міністр внутрішньої безпеки США. Серед інших 13 членів Комісії є й Джо Байден, колишній американський віце-президент. На них чекає нагальна робота. Расмуссен наголошує, що до наступних президентських перегонів у США в листопаді 2020 року в країнах ЄС і НАТО буде проведено два десятки виборів.
Читайте також: Вибухова непередбачуваність
Що характерно, саме французький президент Емманюель Макрон зі своїм «юпітеріанським» стилем правління має найчестолюбніший проект. Його Паризький мирний форум, що відбудеться 11–13 листопада, задумано як щорічну зустріч членів урядів і груп громадянського суспільства для обговорення світових проблем. Ідея заходу — показати, що і серед держав, і в громадянському суспільстві ще й досі є сили, готові до колективної дії, а не лише популізм і міждержавна напруженість.
Макрон хоче побачити ідеї від найрізноманітніших організацій, зокрема урядів, бізнес-асоціацій, неурядових організацій, профспілок, релігійних груп та аналітичних центрів. Моделлю для нього стала 21-ша Конференція сторін — саміт 2015-го, на якому було ухвалено Паризьку угоду про зміну клімату. Трамп вирішив вивести США з цього договору, що само собою стало прикладом третього різновиду заходів задля гуртування однодумців: збереження життєздатності міжнародних угод і без участі Америки.
Жодна інша країна не пішла слідом за Сполученими Штатами та не вийшла з Паризької угоди. Усі інші 194 підписанти дотримуються домовленостей і сподіваються, що Америка колись до них повернеться. В останній влада штатів, адміністрації міст і підприємства в багатьох випадках зобов’язалися зменшити викиди вуглецю, як того вимагає Париж.
Спроби Європи зберегти ядерну угоду з Іраном без США показали, що зробити це буде складніше. Адміністрація Трампа хоче максимізувати економічний тиск на іранський режим і погрожує санкціями міжнародним компаніям, які ведуть бізнес із цією країною. Не маючи стимулів, як-от тісніших ділових зв’язків для підтримки своєї занепалої економіки, Іран може ухвалити рішення відмовитися від обмежень ядерної програми, які лежать в основі цієї угоди.
Читайте також: Die Welt: Велика ілюзія тріумфу ліберального ладу
Утім, Транстихоокеанське партнерство 12 країн — торгова угода з метою встановити правила вільного ринку в цьому регіоні раніше, ніж усе задушить вплив Китаю, — перевершило сподівання. Воно вирішило перетворитися на групу з 11 держав після того, як Америка — найбільший партнер — вийшла з нього після обрання президентом Трампа. Документ було підписано в березні в Чилі зі зміною назви на Всеосяжну та прогресивну угоду для транстихоокеанського партнерства (ТТП), і він має набрати чинності наприкінці цього року, щойно його ратифікують принаймні шість країн. Аналогічно дехто сподівається, що якщо відраза Трампа до багатосторонніх торгових систем змусить США вийти ще й зі Світової організації торгівлі, цей всесвітній орган теж зможе далі існувати й без неї.
Групи для угруповань
Японія та Австралія очолили зусилля з порятунку ТТП. Обидві країни також беруть активну участь і в четвертому різновиді гуртування за інтересами: формуванні нових коаліцій між країнами-однодумцями задля спільних інтересів — від торгівлі до оборони. 17 липня Японія підписала Угоду про вільну торгівлю з Європейським Союзом, знявши більшість тарифів і створивши найбільшу у світі відкриту економічну зону, що охоплює понад 600 млн осіб і майже третину світового ВВП. Перемовини пришвидшилися у відповідь на торгові погрози Америки. Прем’єр-міністр Японії Сіндзо Абе сказав на церемонії підписання в Токіо, що ця угода демонструє світові непохитну політичну волю Японії та ЄС вести за собою світ і виступати поборниками вільної торгівлі в часи поширення протекціонізму.
Австралія історично розраховує на гарантії регіональної безпеки від культурно близького закордонного союзника: спочатку Британії, згодом Америки. Зростання ролі Китаю та зосередженість Сполучених Штатів на власних внутрішніх питаннях змушують замислитися. В опублікованому в листопаді нарисі «Без Америки: Австралія в новій Азії» («Without America: Australia in the new Asia») Гью Вайт, професор стратегічних досліджень Австралійського національного університету (АНУ), прогнозує не дуже віддалене майбутнє, у якому КНР домінує в Азії. Але як реагувати? «Ми можемо лише сподіватися, — розмірковує ще один професор АНУ Майкл Веслі в журналі Australian Foreign Affairs, — не на якусь велику коаліцію для противаги Китаю, а на те, що кожен із більших сусідів Піднебесної захищатиме свої інтереси в разі загрози».
Оскільки немає великої коаліції, певну роль у протидії надмогутньому Китаю можуть відігравати менші.
Читайте також: Die Welt: глобальні торговельні війни, карт-бланш Путіну, кульгавий Бундесвер, зустріч НАТО
У січні, під час візиту прем’єр-міністра Австралії Малкольма Тернбулла до Японії, обидві країни висловили намір поглиблювати та розширювати співпрацю у сфері безпеки. Готується угода про взаємний доступ, що дасть змогу проводити спільні військові навчання. У липні Австралія, Японія та Індія провели тристоронні перемовини на високому рівні в Нью-Делі, що збільшує ймовірність спільних військово-морських навчань. Ще одне тріо за участю Австралії включає Францію та Індію. У травні під час виступу на військово-морській базі в Сіднеї Макрон закликав створити вісь Париж — Делі — Канберра як постійну регіональну структуру, через яку Франція, Індія та Австралія визначатимуть спільну стратегію для Індо-Тихоокеанського регіону. «Якщо ми хочемо, щоб Китай бачив і поважав у нашій особі рівного партнера, — сказав він, — ми повинні організуватися». Президент Франції планує регулярні тристоронні зустрічі міністрів оборони та закордонних справ.
У Європі Макрон також намагається зібрати однодумців для обговорення проблем оборони. Його «Європейську інтервенційну ініціативу» (скорочено ЕІ2) у червні підписали дев’ять країн, зокрема Британія та Німеччина. Документ задумано для покращення стратегічної співпраці з тим, щоб коаліції зацікавлених європейських держав були готові спільно діяти в кризових ситуаціях, якщо доведеться, то й без Америки.
Такі коаліції викликають чимало запитань. Одне з них: наскільки вони ефективні? Інновації на кшталт ЕІ2, можливо, і добрі, але є чималий розрив між стратегічним діалогом та коаліціями у військово-операційному сенсі. Для цього, зауважує професор Женевського центру політики безпеки Франсуа Ейсбур, потрібні інтероперабельність і швидкість реакції: «Не можна просто імпровізувати — потрібно, щоб це нарощувалося».
Чи має значення розмір?
Ще одне застереження стосується масштабу цих груп. Чи вони справді великі? Навіть якщо інші країни, наприклад, об’єднаються, їм однаково буде важко рівнятися з авторитетністю Китаю в Азії. А реальної заміни тотальному впливу та силі Америки немає. Ця країна витрачає на оборону більше, ніж наступні за розміром сім держав разом, виробляє 23% світового ВВП (виміряного за ринковими обмінними курсами) і має найміцнішу валюту у світі. Та все ж Расмуссен переконаний, що спільними зусиллями можна чогось досягнути й за президентства Трампа. «Група багатих демократичних країн середнього розміру може об’єднати сили та захистити світовий лад, заснований на правилах».
Наскільки однодумцями мусять бути країни, щоб співпрацювати? Канада та 16 латиноамериканських країн створили «лімську групу» для підтримки відновлення демократії у Венесуелі. Вони не допустили визнання в регіоні виборів до Конституційної асамблеї Венесуели торік і сфальшованих президентських виборів у травні. Проте сьогодні дехто вже сумнівається, чи залишиться серед однодумців Мексика після того, як президентом у грудні стане Андрес Мануель Лопес Обрадор, а Бразилія — після виборів у жовтні.
Навіть у Європі, попри десятки років роботи над дедалі тіснішим союзом, стає куди важче розібратися, хто ж там справжні однодумці, тому що більше впливу здобувають популісти. Наприклад, в Італії «Рух 5 зірок» — нині найбільша партія в коаліційному уряді — погрожує заблокувати угоду ЄС про вільну торгівлю з Канадою. «Перед тим, як думати про захист ліберального устрою у світі, потрібно вирішити проблему з його захистом у ЄС», — вважає директорка Аспенського інституту в Італії Марта Дассу.
У деяких випадках наполегливість може бути не менш важливою за одностайність. Багато залежить від того, яку мету мають спільні зусилля. Дональд Рамсфелд, будучи міністром оборони США під час вторгнення в Афганістан 2001 року, сказав, що коаліцію визначає місія.
Читайте також: Die Welt: Іграшковий барабан
Інколи достатньо лише частково бути однодумцями для забезпечення спільних інтересів. Наприклад, Китай хоче працювати з Європейським Союзом у напрямі захисту світового торгового устрою, який їм обом на користь. На липневому саміті з ЄС у Пекіні глава КНР Сі Цзіньпін сказав, що потрібно разом захищати мультилатералізм і засновану на правилах систему вільної торгівлі. Обидві сторони опублікували спільне комюніке на підтримку цієї системи, чого не робили на двох попередніх самітах. Європу влаштовує такий флірт із Китаєм, щоб показати США, що не варто її сприймати як щось належне.
Проте без спільних цінностей співпраця, імовірно, буде обмеженою. Європейців набагато більше непокоять авторитарні методи Сі Цзіньпіна, ніж тенденції Трампа, а ще вони поділяють застороги президента США щодо меркантилізму самого Китаю. «Для Європи спокуса залучити Китай до кола своїх однодумців дуже небезпечна», — попереджає Дассу.
КНР доводить, що не до всіх ініціатив входять поборники ліберального устрою. Вона стала інституціональним підприємцем і намагається змінити світ під свої інтереси. Китай заснував органи на кшталт Азійського банку інфраструктурних інвестицій, форуми «16+1» для 16 країн Центральної та Східної Європи плюс КНР і найбільше у світі регіональне угруповання (за загальною чисельністю населення країн-учасниць) — Шанхайську організацію співпраці (яка об’єднала Китай, Індію, Казахстан, Киргизстан, Пакистан, Росію, Таджикистан та Узбекистан). А флагманський проект Сі Цзіньпіна — ініціатива «Один пояс — один шлях», масштабний план із побудови інфраструктурних об’єктів уздовж торгових маршрутів Китаю.
Якщо Америка відступить, варто очікувати ще енергійнішого впровадження Китаєм таких мереж. «Світ рухається до багатополярності», — заявив Сі Цзіньпін на недавньому саміті країн БРІКС (Бразилія, Росія, Індія, Китай і Південно-Африканська Республіка) у Йоганнесбурзі. Він апелював до спільної зацікавленості цієї групи в еволюції глобальної системи врядування та обстоював розвиток молодих ринків. «Ми, країни БРІКС, повинні […] відігравати конструктивну роль у розбудові нового типу міжнародних відносин», — сказав він.
У наступні кілька років можливий бум того, що можна було б назвати індустрією однодумців. У короткій перспективі це навряд чи дуже тиснутиме на егоїстичний світогляд Трампа, не кажучи вже про зміну його курсу «Америка передусім». Багатосторонні ініціативи інших країн він просто не вважатиме гідними своєї уваги. Але може протидіяти тим, кому вдасться безпосередньо перешкодити його намірам. Найочевиднішим приводом для конфлікту може стати Іран, якщо інші сторони ядерної угоди зможуть зберегти договір, попри спроби президента США припинити його дію.
Як і стартапам у світі бізнесу, багатьом новим коаліціям однодумців загрожує крах. Але деякі зможуть стати успішними. Ґінджелл прогнозує, що нинішній радіальний устрій поступиться моделі силової мережі, де «сітки та з’єднання будуть дедалі важливішими». Цей бурхливий підприємницький період у світовій політиці може допомогти врятувати наявний світовий устрій або почати творити новий.
© 2011 The Economist Newspaper Limited. All rights reserved
Переклад з оригіналу здійснено «Українським тижнем», оригінал статті опубліковано на www.economist.com