25 березня у Римі лідери Європейського Союзу відзначатимуть його 60-річчя. Попутно очікуються чималі демонстрації тих, хто за, і тих, хто проти. Цей день народження ЄС зустрічає у дуже непростому стані. Іноді складається враження, що європейський проект перебуває у перманентній кризі, пише у спецтемі, присвяченій 60-літтю спільноти, Economist. Духовний батько ЄС Жан Моне вважав, що такий стан – найкращий шлях до «дедалі тіснішого союзу». Він наполягав на тому, що «Європа гартуватиметься у кризах, стане сумою рішень, прийнятих для вирішення цих криз». Утім нинішня криза видається чи не найсерйознішою за час існування ЄС.
Причин цьому кілька. Перша – це внутрішня політика у країнах-членах. Якщо конкретніше, то це вибори, які мають цього й наступного року пройти у кількох ключових країнах ЄС і рейтинги популістських партій: ті ратують за вихід зі спільноти, вирішення наднаціональних питань через референдуми, проти режимів економії, за закриття кордонів тощо. Частково такий їх успіх пояснюється економікою: попри те, що зростання у ЄС відновилося і єврозона стабілізувалася, динаміка цього росту досі низька (особливо у країнах Середземномор’я), а безробіття (особливо серед молоді) високе. Греція на межі дефолту, а ринки нервово сіпаються, спостерігаючи за Італією і Францією.
На порядку денному залишається питання міграції: торік її вдалося дещо загальмувати через угоду з Туреччиною. Але зараз перспективи її дуже сумнівні, а отже ризики зростають. Не допомагає і дедалі неспокійніше геополітичне середовище: агресивна Росія, розворот Туреччини після років марних сподівань на євроінтеграцію, і налаштований вороже до ЄС президент США Дональд Трамп.
Але найголовніше – це зниження популярності ЄС серед національних урядів та їхніх виборців. Тут Economist наводить результати дослідження громадської думки від Eurobarometer: коли мешканців п’яти країн (Британії, Франції, Іспанії, Німеччини, Італії та Польщі) питали, що дало їм членство у ЄС і наскільки позитивним є образ спільноти у їхніх очах, їхні відповіді від 1990 по 2016 коливалися, але загалом ішли у низхідному напрямку. Останніми роками, яка б загальноєвропейська угода не виносилася на голосування у національних країнах, голоси «проти» і «за» неї ділилися практично порівну.
Раніше на подібні проблеми європейські політики реагували двома способами. Один – слідувати порадам Моне, тобто рухатися далі до тіснішого союзу. З моменту Brexit чути багато розмов про франко-німецьку ініціативу з перезапуску європейського проекту. Другий – жити далі у дусі «якось буде».
Але жоден з цих принципів не підходить сьогоднішнім викликам, пише Economist. Насправді є потреба переосмислити цілий європейський проект. Найбільш очевидна модель – відмова від універсальності формату, тобто «однаковий для всіх», а натомість перетворення ЄС на більш гнучку «мережеву» систему – спільноту різних «клубів». Останнім часом європейські лідери заговорили про «Європу різних швидкостей». Але цей варіант уже випробовувався у різних форматах і не приніс бажаних плодів. Тож, пише Economist, можна розглядати варіант «континентального партнерства» (таку концепцію у своєму звіті описав брюссельський аналітичний центр Bruegel). Ідея полягає в тому, що країнам, які не входять до ЄС, можна пропонувати часткове членство у єдиному ринку, але без повної свободи руху робочої сили; створити систему прийняття рішень, яка б давала їм неформальне право участі (але не формальний голос) у створенні правил і норм. Цю пропозицію відкинули і Брюссель, і національні столиці, бо це б дало, наприклад, Британії те, чого вона хотіла залишити собі при виході з ЄС (безперешкодний доступ до єдиного ринку), але дозволило б не приймати те, від чого вона відмовлялася (вільного руху робочої сили). Але Economist пише, що відкидати цю ідею цілком теж не варто.
Читайте також: Майкл Бініон про «Європу різних швидкостей»
У спецтемі видання розглядає кілька фундаментальних аспектів ЄС.
Євро. Країни-члени єврозони погоджуються, що для успішного функціонування єдиної валюти потрібна тісніша інтеграція, але не погоджуються з приводу того, як її досягти.
Архітектура євро потерпає від двох серйозних дефектів, що були закладені на самому початку і переслідують валюту сьогодні. Один стосувався вибірки країн, які могли би потягнути режим єдиної валюти. На початку Німеччина хотіла, аби клуб євро обмежився кількома економічно сильними країнами, але без нестійких, насамперед середземноморських, особливо Італії. Але врешті до єврозони увійшло 11 країн, а дванадцятою проскочила Греція. Спочатку все йшло непогано, спостерігався здоровий економічний ріст. Але зрештою це обернулося і негативом, адже дозволило членам єврозони зі слабкими економіками відстрочити реформи, які могли зробити їх більш конкурентоспроможними. Особливо необхідними такі трансформації були тому, що ці країни більше практично не впливали на власну грошово-валютну політику. Наслідки стали чітко помітними до кінця першого десятиліття існування євро: у деяких держав почав зростати борг, деномінований фактично у іноземній валюті (і вони не могли вирішити цю проблему, наприклад, девальвацією), а центрального європейського механізму фінансової допомоги на такий випадок не було. Далі почалася затяжна криза євро, було створено (за підтримки МВФ) центральний фонд допомоги – Європейський стабілізаційний механізм. Сьогодні євро залишається проблемною валютою і в плані підбірки членів єврозони, і в плані того, куди їм рухатися. Загалом є консенсус, що єврозона має інтегруватися й далі, але згоди з приводу того, як це робити, немає. У Німеччини та інших кредиторів панує відчуття, що від них вимагають солідарності з іншими країнами єврозони, утім з боку цих країн вони рідко отримують у відповідь реформи і дисципліну в питанні бюджетних видатків. Крім того, наполегливість щодо останніх двох пунктів викликали серйозні антинімецькі настрої у інших країнах ЄС. А ще німці скаржаться на відсутність солідарності у питанні мігрантів.
Імміграція. Вона мала місце задовго до напливу мігрантів після Арабської весни і подальших воєн на Близькому Сході. Однак тоді мігранти прибували з інших європейських країн внаслідок розширення і розповсюдження вільного руху робочої сили на менш заможні нові країни. Це не викликало несприйняття у приймаючих державах. Тепер же прибуття великої кількості людей з країн, що не входять у ЄС, обернулося на політичний вибух.
Значну роль у виникненні нинішніх правил поводження з шукачами притулку, а отже й ситуації, яку бачимо зараз, відіграла Дублінська конвенція, пише Economist. Однак вона розроблялася у 1951 році, коли біженців було менше, а незаконне переправляння людей ще не стало таким поширеним бізнесом. У розпал нинішньої міграційної кризи у ЄС почали шукати способів її зупинити. Одним із них стала угода з Туреччиною, але зараз її майбутнє невідоме. Зараз пріоритетним напрямком, з якого намагаються зупинити міграцію, стала Лівія: оскільки за міжнародним правом відправляти назад човни з мігрантами з європейських берегів не можна, європейські судна намагаються зупиняти їх біля лівійських берегів. Також ведеться боротьба з мережами і маршрутами, якими людей везуть контрабандисти. Утім потік мігрантів до ЄС скоріш за все продовжиться, пише Economist. А отже варто й далі чекати великих проблем.
Ще один крок – зміна у правилах соціальної допомоги мігрантам із бідніших, наприклад, східно- та центральноєвропейських країн. Адже принцип вільного руху робочої сили створювався у той час, коли умови роботи і оплати праці по країнах ЄС були більш-менш рівними. Сьогодні ситуація інша, а отже й потребує інших рішень.
Читайте також: Ян Пєкло про майбутнє Польщі та ЄС
Співпраця у сферах безпеки і зовнішньої політики. Акцент на економіці був дієвим, поки європейські країни могли покластися у гарантіях безпеки на НАТО і захист з боку США. Так було на момент розпаду Радянського Союзу і розширення як НАТО, так і згодом ЄС. Але у світі, де агресивний Владімір Путін, Ердоган, який дедалі більше віддаляється, проблеми на Близькому Сході, Британія готується до виходу з ЄС, а США самоізолюються, цього не досить. Тож ЄС слід більше зосередитися на спільній зовнішній та безпековій політиці, пише Economist.
Дещо у цьому напрямку вже зроблено. Яскравий приклад – санкції 28 країн-членів проти Росії за її агресію в Україні. Крім того, ЄС дуже посприяв укладенню ядерної угоди з Іраном 2015 року. Чи не найбільш успішним прикладом спільної зовнішньої політики ЄС є його ж власне розширення. Але зараз багато з цих досягнень під загрозою.
У відповідь, пише Economist, понад усе треба демонструвати єдність. Скоріш за все доведеться активніше боротися за збереження ядерної угоди з Іраном (про її скасування або перегляд говорить Дональд Трамп), спільну політику стосовно Росії, Близького Сходу. Також доведеться шукати нові способи співпраці з західнобалканськими країнами, які раніше розглядалися, як перспективні кандидати на вступ до ЄС, та Туреччиною. Країни ЄС мають визнати, що існує потужний аргумент на користь тіснішого залучення не-членів ЄС, зокрема Британії після виходу, Норвегії та інших. Для цього знадобляться інституційні зміни: наприклад, запровадження статусу «спостерігача», часткового або асоційованого членства.
Інший важливий момент – міжнародна співпраця національних відомств юстиції, внутрішніх справ, внутрішньої безпеки. Це особливо актуально в боротьбі з тероризмом і організованою злочинністю.
Якщо повноцінна участь у єдиному ринку країн, що не входять до ЄС, має сенс (адже це може підточити принцип економічних і торгових привілеїв у обмін на дотримання супутніх правил і зобов’язань), то до безпекової політики, правових питань, зовнішньої або оборонної політики такої градації застосовувати не варто, підсумовує видання.
«Європа різних швидкостей». Може скластися враження, що лідери країн ЄС підтримують таку ідею. Утім, пише Economist, вони скоріше мають на увазі наступний варіант: коли невеликі групи країн будуть рухатися до тіснішої інтеграції у сферах на кшталт оборони чи оподаткування, не чекаючи на інших – для цього в межах ЄС існують інструменти поглибленої співпраці. Але справжня Європа різних швидкостей і рівнів – це значно амбітніша концепція, зазначає видання. Утім, схоже, що на обдумування цього варіанту, маючи усі нинішні проблеми, у ЄС не лишаться часу і енергії. Economist пише, що євробюрократи, судячи з їхніх відповідей на гострі питання, схоже, сподіваються перечекати кризовий період і працювати з тим, що вийде в результаті. Але Economist застерігає, що це може бути легковажно: дефекти євро нікуди не подінуться самі по собі, міграційна криза навряд чи припиниться ближчим часом, а критика засадничих елементів ЄС не зникне.
Читайте також: Люк Якобс про єврооптимізм
Непоганим варіантом пом’якшення напруженості, пише видання, була би «змінна геометрія» з 19-ма членами єврозони у центрі. Для виживання цього клубу потрібна глибша політична та економічна інтеграція. Далі – члени ЄС, що не мають євро. Це стосувалось би тих країн, для яких єврозона є надто вимогливою, і які не готові прийняти глибшу політичну інтеграцію. Головним кандидатом зараз є Греція, але у майбутньому можуть бути й інші. Третій рівень – це країни, що не прагнуть приєднатися до ЄС, але хотіли би максимально брати участь у єдиному ринку. Це передбачало би внески до бюджету ЄС і готовність дотримуватися майже усіх правил клубу, зокрема юрисдикції Суду Європейського Союзу. До цієї групи могли би увійти Норвегія, Ісландія, Ліхтенштейн, Швейцарія, а також інші. Далі четвертий рівень – це ті, хто не хоче приймати правил, написаних у Брюсселі, але прагне глибокої та всеохопної зони вільної торгівлі з ЄС. Якісь із цих країн, можливо, хотіли б мати статус спостерігача або асоційованого члена. Серед кандидатів на такий статус Economist називає Британію, деякі західнобалканські країни, Туреччину, а одного дня, можливо, Україну, Грузію, Молдову, навіть Білорусь. Цей рівень міг би підійти і для країн, які б хотіли призупинити на якийсь час членство у ЄС.
Така пропозиція наштовхується на три контраргументи. Перший: країни другого, третього чи четвертого рівнів можуть почуватися другорядними, аутсайдерами. Однак, пише Economist, оскільки структура багаторівнева за визначенням, другорядних тут бути не може. Натомість кожен може обрати собі те, що йому підходить. Другий: що без спільних принципів і цілей для всіх спільнота розпадеться взагалі. Але коли 60 років тому підписувалися основоположні євроінтеграційні Римські договори, до клубу вступали всього шість країн. Тоді єдині вимоги і принципі мали сенс. Нині ж ситуація інша.