Не так давно популярним реципієнтом міжнародної допомоги була Малаві. У 17-мільйонній країні лютували злидні та СНІД, тож і найменше сприяння могло помітно поліпшити ситуацію. Іще один плюс — держава була відносно демократичною, а Джойс Банду, яка обіймала тоді посаду президента, приймали у Вестмінстері та Білому домі. У 2012-му західні країни закачали в Малаві $1,17 млрд. Тоді зовнішня допомога становила 28% місцевого валового національного доходу.
Наступного року корумповані чиновники, бізнесмени й політики відщипнули з малавійської скарбниці щонайменше $30 млн. У посадовця, який вів розслідування крадіжки, тричі стріляли (дивом він вижив). У ФРН заявили, що долучаться до фінансування слідства. Пізніше до будинку одного з німецьких представників удерлися зловмисники, які вкрали документи, пов’язані зі скандалом. Відтак Малаві більше не популярний реципієнт, а радше щось на кшталт надокучливого коханця, котрого давно покинули б, якби не було так шкода. Країна досі отримує чималу міжнародну допомогу (2014-го — $930 млн), але донори тримають гроші чимдалі від тамтешніх урядовців.
Зовнішня допомога здатна творити дива. Вона пособила Південній Кореї і Тайваню зіпнутися на ноги на шляху до багатств та цілком зупинити віспу в 1970-х і майже — поліомієліт. Утім, як свідчить приклад Малаві, її можуть прибрати до рук і шахраї. Крім того, вона здатна збільшувати робоче навантаження там, де слабкий державний апарат, спотворювати ринки, посилювати диктаторів і розтягувати в часі громадянські війни. Платникам податків із багатих країн не подобається, коли їхні гроші витрачають на новенькі мерседеси. Тож донори намагаються спрямовувати адекватну допомогу в місця, де вона дасть найбільше добра, і на виправдані потреби. Наскільки це їм вдається?
Читайте також: Лікарня на Лаврській: пацієнти проти переселення в нікуди
Десятиліття тому бідні й багаті країни взялися визначати, що таке «ефективна допомога». Оголосили, що вона має спрямовуватися на поліпшення ситуації для великої кількості бідних людей, а не опосередковано — на підтримку дружніх до країн-донорів диктаторів чи нових можливостей експортерів. Допомога повинна бути скоординованою, інакше «бідний міністр охорони здоров’я має справу з десятками різних спонсорів та анкет, які треба заповнити», каже Вільям Істерлі з Університету Нью-Йорка. Виділення допомоги має бути прозоре й, де можливо, проходити через уряд держави.
Ці високі ідеали відображають час, коли їх закладено: тоді скінчилася холодна війна й у Заходу було багато грошей. І все-таки вони адекватні. Ті, хто спостерігає за міжнародним сприянням і запекло сперечається з приводу «світ потребує менше чи більше допомоги?», здебільшого з ними погоджуються. І часто додають, що її слід виділяти порівняно вільним країнам із хорошою владою.
Міжнародна допомога майже ні в чому не відповідає жодному із цих критеріїв. Її координація нагадує радше перегони на виживання. Велика частина наданого не потрапляє ані до бідних людей, ані до країн із належним урядуванням. А за деякими мірками практика її призначення тільки погіршується. Донори намагаються винагороджувати адекватні режими й карати погані, але ці зусилля бувають підірвані іншими країнами та їхньою власною нетерплячкою. Дивовижно, що стільки розумних людей із добрими намірами можуть допрацюватися до такого безладу.
Міжнародна технічна допомога (допомога на розвиток), яка передбачає гранти, кредити, технічні рекомендації та списування боргів, щороку сягає близько $130 млрд. Вона глибокими й стрімкими ріками витікає з Берліна, Лондона, Парижа, Токіо та Вашингтона, меншими потічками — з інших точок, хоча скандинавські країни як на свої розміри доволі щедрі. Понад дві п’яті такої допомоги проходять через багатосторонні організації на кшталт Світового банку, ООН та Глобального фонду боротьби зі СНІДом, туберкульозом і малярією. Торік 9% цих коштів витратили на біженців у країнах-донорах, щó показує, наскільки побільшало мігрантів у Європі.
Ріка допомоги заливає одні місця, але взагалі не допливає до інших. В Індії близько 275 млн осіб живуть менш ніж на $1,90 за день. У найстандартнішому пакеті «програми допомоги країні» 2014 року вона отримала $4,8 млрд, тобто $17 на бідну людину. В’єтнаму теж дісталося $4,8 млрд, але, оскільки він значно менший і заможніший, тут на бідняка припадає $1,658 допомоги (див. мапу). У цьому сенсі особливо добре ведеться країнам Південно-Східної Азії та Південної Америки.
До сьогодні західним країнам через моральні закиди здебільшого довелося відмовитися від звички виділяти гроші дружнім до себе режимам та колишнім колоніям, яка панувала під час холодної війни. Утім, допомогу й досі відносно відкрито використовують як інструмент зовнішньої політики, і нині дедалі більше, як каже Овен Бардер з аналітичного Центру глобального розвитку. Сьогодні ворог — це не комунізм, а радикальний іслам. Такі держави, як Афганістан, Єгипет, Йорданія, Сирія і Туреччина, отримали у 2014-му більше допомоги на кожну, ніж Бангладеш, хоча в жодній із них аж ніяк немає стільки бідноти, як в останній. Минулого тижня в ЄС пообіцяли більше допомоги країнам Африки та Близького Сходу, які зупинятимуть мігрантів.
Винагорода за провали
Правдоподібніший привід не давати найбіднішим країнам стільки допомоги — погане управління в них. Але вони не отримують її не тому. Клодія Вільямсон з Університету Міссісіпі розробила шкалу, котрою можна виміряти як бідність, так і якість урядування. Вона виявила, що розподіл міжнародної допомоги насправді погіршився між 2004 і 2012 роками. «Гроші потрапляють у країни із середнім рівнем доходів, де урядування нічим не краще», — каже вона.
Донори часто схильні виділяти допомогу як винагороду за демократичні реформи або намагаються карати її відсутністю за корупцію і регрес змін, як-от у Малаві. Між 2009 і 2014 роками поліпшення щонайменше на два пункти за 14-значною шкалою від Freedom House продемонстрували 12 країн, які отримували міжнародну допомогу. Звідси можна зробити висновок, що вони стали помітно демократичнішими й ліберальнішими. Десять із них мали у 2014-му більше чистої допомоги, ніж на п’ять років раніше. Із дев’яти реципієнтів, у котрих ситуація погіршилася на два пункти чи більше за тією самою шкалою, менше допомоги отримали шість.
Читайте також: «Лаврська» лікарня на валізах: медики бунтують, панотці готуються до ремонту
Але така мотивація у виділенні допомоги часто грає другу скрипку, тим часом обсяги фінансування серйозно зростають, коли претендент є стратегічно важливою країною. Чиста зовнішня допомога Туреччині, яка стає дедалі автократичнішою і зовсім не бідна, упродовж 2004–2014 років зросла більш ніж удесятеро, до $3,4 млрд. Крім того, донори схильні звертати увагу на тих, кого найпростіше побачити. Науковці Деррен Гокінс та Джей Ґудліффе показали, що донори часто винагороджують країни, які стають дедалі більш схожими на них самих. А коли реципієнт приєднується до клубу демократичних країн, обсяг допомоги зменшується. Таким шляхом ішла американська допомога Перу. «Тобто тебе карають за те, що доходиш зависокого рівня демократичного управління», — каже Бред Паркс з аналітичного центру AidData.
Та навіть якби західні донори давали через допомогу чіткі послідовні сигнали, їх часто попросту не чули б. У випадку багатьох бідних країн важливішими за міжнародну допомогу стали інвестиції чи перекази заробітчан із-за кордону. Крім того, тепер можна вибирати серед різних донорів. Кілька держав, які раніше приймали допомогу, сьогодні її виділяють. Деякі, зокрема Індія та Туреччина, і отримують, і надсилають іншим. Китай, за даними ОЕСР, торік виплатив близько $3,4 млрд. Це мізер порівняно зі США чи Британією, але має свою вагу, бо така допомога може амортизувати шок у країні, коли звідти виходять інші донори. У травні Пекін пообіцяв більше продовольчої допомоги та 100 поліцейських автівок для Малаві.
Для корумпованих диктаторів китайська допомога навіть краща, ніж західна. Пекін зазвичай не надто переймається демократією і рідко проти, аби його кредити витрачалися на великі непотрібні проекти: він, зрештою, чимало таких утілює вдома. Одне дослідження виявило, що допомога з Піднебесної, найімовірніше, потрапляє в регіони, де народились африканські лідери.
Утім, надмір донорів до певної міри серйозно шкодить бідним країнам. Сьогодні допомога надходить із різних напрямків і дедалі меншими порціями: за даними AidData, 2013 року на середньостатистичний проект виділяли $1,9 млн. 2000-го — $5,3 млн. У Мозамбіку — 27 серйозних донорів лише в галузі охорони здоров’я, і це без урахування більшості незахідних чи приватних. Бельгія, Франція, Італія, Японія та Швеція виділили йому менш ніж $1 млн кожна. Така фрагментація лягає на бідні країни додатковим тягарем, бо передбачає безкінечну писанину звітів, а ще забирає для управління донорськими проектами й так обмежений ресурс державної служби.
Донори, мабуть, були б корисніші, якби зосередилися на кількох проектах у кількох країнах. Але вони щосили намагаються зробити протилежне. Схоже, успіх для них — це якмога більше прапорців своєї батьківщини, наліплених по всьому світу. Голова Комітету з питань сприяння розвитку ОЕСР Ерік Солгайм пригадує, як намагався переконати рідну Норвегію зосередитися на тому, що вона справді знає: на управлінні нафтовим бумом, а не на справах на кшталт сільського господарства в тропіках. Не зумів.
Десяток років тому загальноприйнятими ліками від розпорошення була практика виділяти донорську допомогу безпосередньо бідній країні, щоб та розпорядилася нею на власний розсуд. Тепер це стало вкрай немодно. Доброчинець, який фінансує уряд, почувається відповідальним за будь-який поганий крок останнього: від ухвалення законів, що забороняють гомосексуалізм, до розкрадання грошей. А коли допомогу втрачено, повернути її дуже складно. Певно, донори не хочуть більше відновлювати пряму бюджетну підтримку Малаві: один із них сказав, що це «в минулому». У Міністерстві міжнародного розвитку Британії, котре вирізнялося раніше святою вірою в пряму бюджетну допомогу як форму міжнародної, торік заявили, що припинять таку діяльність.
Ситуація з міжнародною допомогою — це сьогодні безлад, хоч як на неї поглянь. Тому значний прогрес бодай щодо однієї із цілей, узгоджених у Парижі 10 років тому, — вже досягнення. Донори стали значно більш відкритими в питанні того, куди йдуть і як витрачаються кошти. І ми знаємо про всі проблеми в міжнародній допомозі власне завдяки цій прозорості. Але знання й бажання змінюватися не одне й те саме.
© 2011 The Economist Newspaper Limited. All rights reserved
Переклад з оригіналу здійснено «Українським тижнем», оригінал статті опубліковано на www.economist.com