Україні в спадок із радянських часів залишилася розгалужена система міського централізованого теплопостачання, яка через хронічний брак інвестицій перебуває у вкрай незадовільному стані (фізичне зношення на рівні 75–80%) і невдовзі може взагалі припинити існування. Вирішення проблеми слід шукати вже, тим більше що це тісно пов’язано з європейськими стандартами, які нам потрібно запровадити.
Анатомія «непрохідності труб»: чому болить
Брак фінансування в оновлення системи централізованого теплопостачання викликаний тим, що воно переважно перебуває в комунальній власності, а отже, є заручником популізму місцевих чиновників, які роками утримували штучно низькі тарифи на опалення, «заграючи» з виборцями та витрачаючи зібрані після сплати тарифів кошти вкрай непрозорим способом.
Також там, де тарифи встановлювалися на національному рівні, а саме НКРЕКП, застосовувалася застаріла методика «затрати +», яка давала широкі можливості місцевим теплопостачальним компаніям «роздувати» затрати й водночас утримувати їх на заниженому рівні через недофінансування інвестиційних програм.
Читайте також: Маленькі кроки. Енергетична співпраця України з ЄС
І, врешті-решт, найкритичнішою проблемою є те, що теплопостачальні компанії, будучи місцевим монополістом, за чинної моделі ринку одночасно контролюють і генерувальні потужності (так звані теплоелектроцентралі, або ТЕЦ), і систему трубопроводів, якими гаряча вода дістається до кінцевих споживачів. Навіть якщо альтернативні постачальники і захотіли б надавати послугу з постачання гарячої води й тепла, їм буде дуже складно це робити. Адже вони не матимуть доступу до труб порівняно з уже працюючими компаніями, які до неї підключені, а будувати власну мережу, яка охоплюватиме велику кількість клієнтів, складно, дорого та невигідно.
Однак у ЄС є й інші моделі, які дають змогу працювати на цьому монопольному ринку компаніям, що конкурують та мають можливість використовувати й розвивати ту саму мережу.
Моделі ринку й ціноутворення в Україні та ЄС
Наявна модель в Україні. Виробництво тепла (генерувальні потужності), система транспортування (магістральні теплотраси) та постачання кінцевому споживачеві (розподільні теплотраси) перебувають у комунальній власності. Фактично це монопольний ринок, тарифи на якому встановлює або місцева влада, або НКРЕКП за принципом «собівартість + 6%».
Моделі ринку в ЄС. Сьогодні в країнах ЄС переважають дві моделі ринку централізованого теплопостачання (ЦТ):
1. Модель «єдиного покупця».
Сегмент виробництва тепла є відкритим для конкуренції, де можуть працювати комунальні та приватні компанії. Системи транспортування й розподілення перебувають у руках однієї (як правило, комунальної) компанії, — оператора мережі, — яка відповідає за продаж тепла кінцевому споживачеві. Оператор мережі купує теплову енергію (ТЕ) у всіх виробників та продає її споживачам одного типу на рівних умовах та за однаковими цінами, і він повинен надавати доступ стороннім виробникам до мережі на рівних умовах. Ця модель є найпоширенішою в системах ЦТ країн Європи.
2. Модель «відкритих тепломереж».
Виробник має гарантований доступ до мережі, за умови, що він напряму продає ТЕ своїм клієнтам в обсязі необхідного споживання. Ця модель забезпечує найбільш відкритий доступ до тепломережі для виробників та споживачів, але водночас вимагає найвищого ступеня розділення (анбандлінгу) на ринку й тому сьогодні застосовується лише у вигляді кількох пілотних проектів у Фінляндії та Польщі.
Базові моделі ринку централізованого теплопостачання в ЄС
Відповідно моделі ціноутворення на ринку ЦТ також різняться залежно від специфіки ринку:
– ціни встановлюються на повністю конкурентному ринку, держава (в особі спеціального уповноваженого органу) здійснює лише загальний нагляд над дотриманням норм конкурентного права, що не дає змоги домінуючим постачальникам встановлювати завищені (монопольні) ціни на ТЕ (Швеція, Фінляндія, Данія, Німеччина, Австрія, Бельгія, Франція, Велика Британія);
– для ЦТ встановлюються спеціальні ціни, щоб стимулювати розвиток ЦТ порівняно з іншими схемами теплопостачання, наприклад електроопалення (Норвегія) чи індивідуальне опалення на природному газі (Нідерланди);
– незалежний національний регулятор для кожної компанії відповідно до визначеної методології встановлює максимальний розмір тарифу, при цьому компанія може відступити від такого тарифу в бік його зниження (Естонія, Латвія, Литва, Польща, Чехія, Словаччина, Угорщина, Болгарія, Македонія);
– тарифи визначаються відповідно до встановленої методології та затверджуються національним регулятором, але теплопостачальна компанія не може відійти від встановленого їй тарифу (Росія, Білорусь, Румунія, Україна).
Більшість досліджених країн ЄС запровадили прозорий механізм приєднання незалежних виробників до тепломереж і створили недискримінаційні правила. Це важливо, коли власник мережі має свої генерувальні потужності й може де-факто блокувати доступ до мережі стороннім виробникам. Однією з ключових передумов забезпечення недискримінаційного доступу є анбандлінг діяльності з виробництва, постачання та розподілення.
Читайте також: Чи є життя без антрациту
Сьогодні посилюється тенденція до приватизації систем ЦТ не тільки в країнах Центрально-Східної Європи, а й у західноєвропейських. Наразі в різних країнах ЄС частка приватних форм власності в секторі ЦТ становить майже 40%. Муніципалітети прагнуть продати чи віддати в оренду свої активи та/або експлуатацію ЦТ приватним інвесторам, тому комунальні послуги ЦТ приватних компаній і далі збільшують свою частку на ринку.
Але питання власності не визначальне. Робота підприємства, якість послуг, що надаються, і вартість теплової енергії здебільшого залежать від конкретних місцевих умов, ефективності конкуренції на місцевому ринку теплової енергії (особливо за наявності природного газу на опалення приміщень) та якості менеджменту комунальних підприємств, а не від самого типу власності.
Український ринок: причини стагнації
Попри досить прогресивне законодавство, конкуренція у сфері житлового ЦТ не розвивалася через низку системних недоліків:
1. Наявна система комунального теплопостачання — це де-юре й де-факто монополія радянських часів, яка перебуває в комунальній і державній власності та поєднує в собі сегменти виробництва, транспортування й постачання ТЕ. Її підтримує сильне лобі на державному та муніципальному рівнях, яке зацікавлене у відсутності конкуренції та прозорості на цьому ринку.
2. Анбандлінгу різних видів діяльності не існує, тарифи встановлюються повністю регуляторним способом — НКРЕКП і місцевою владою, тому комунальні підприємства не зацікавлені в конкуренції та зменшенні витрат для досягнення менших витрат для споживачів.
3. Встановлені теплогенерувальні потужності комунальних підприємств суттєво перевищують приєднані теплові навантаження, тому діючі компанії-монополісти не зацікавлені підключати до мережі інших виробників, оскільки ті «перебиратимуть на себе» попит теперішніх споживачів і зменшуватимуть частку ринку монополістів.
4. Оскільки природний газ є основним видом палива в системі комунального ЦТ, його ціна на виробництво ТЕ для населення була субсидована (занижена), що робило проекти виробників ТЕ з інших видів палива економічно невигідними. Нещодавно в рамках реформи ринку природного газу цінове субсидування було ліквідоване, однак ціни на газ для сектору постачання ТЕ на потреби населення досі регулює держава, а не ринок, що становить ризик для інвесторів в альтернативні види генерації ТЕ.
5. Технічні умови на приєднання потенційних незалежних виробників ТЕ за відсутності практичної можливості їх оскарження роблять фактично неможливим таке приєднання.
6. Брак розроблених схем теплопостачання міст часто унеможливлює внесення потенційних нових виробників теплової енергії до таких схем, блокуючи сприятливі умови будівництва нових потужностей з генерації ТЕ та їх приєднання до наявних тепломереж.
Тому «альтернативні» виробники ТЕ з’являлися в сегменті теплозабезпечення бюджетних або промислових споживачів, до того ж у формі індивідуальних котелень, що означало їх від’єднання від мережі ЦТ, що ще більше погіршувало стан системи ЦТ загалом. Прикладів функціонування незалежних виробників у тій самій системі централізованого опалення паралельно з іншими виробниками практично немає.
Читайте також: Енергетична незалежність vs монополія Ахметова
Інша проблема — наразі чинне законодавство не містить жодних вимог щодо анбандлінгу, оскільки регулює діяльність наявної системи централізованого теплопостачання, заснованої на концентрації всіх складників процесу теплопостачання в рамках однієї компанії. Має бути запроваджений принаймні фінансовий анбандлінг, тобто ведення окремого фінансового обліку та звітності за видами діяльності, оскільки це умова можливості формувати тарифи за видами діяльності та створити чіткі умови для підключення виробників ТЕ, які не мають власної тепломережі.
Чи є вихід? Як реформувати систему теплопостачання
Щоб розв’язати згадані вище проблеми, уряд розпочав реформувати сектор теплопостачання. Ця місія відводиться спершу Концепції реалізації державної політики у сфері теплопостачання, оприлюдненій 18 серпня 2017 року.
Концепція передбачає три головні блоки питань:
1. Переглянути систему розрахунків між учасниками ринку, ліквідувати клірингові (немонетарні) розрахунки, які виникають через недосконалу систему тарифоутворення та систему розрахунків за пільгами/субсидіями, через яку компанії в секторі ТЦ діставали заборгованість із виплати компенсації за субсидіями з державного бюджету.
2. Реструктурувати накопичені борги, здебільшого між споживачами та компаніями-постачальниками у сфері ЦТ та компаніями й НАК «Нафтогаз» (постачальник газу, основного виду палива в секторі ЦТ). Було ухвалено Закон України № 1730, який передбачає реструктуризацію строком на п’ять років із подальшим списанням накопичених штрафів і пені.
3. Переглянути регуляторний режим у галузі ЦТ, зокрема передати повноваження зі встановлення тарифів на опалення та гарячу воду «на місця», органам місцевого самоврядування, які теж ухвалюватимуть рішення про найдоцільнішу схему теплопостачання в населеному пункті (централізована чи індивідуальна), а також самостійно обрати модель конкуренції на ринку централізованого теплопостачання між різними виробниками ТЕ. Щоправда, яку саме модель конкуренції застосують, концепція не уточнює, її мають обрати в проміжку від 2019 до 2025 року.
Також важливим моментом для залучення приватного капіталу в галузь є зобов’язання залучати приватний бізнес до сектору ЦТ за допомогою договорів концесії та оренди наявним компаніям-операторам ринку.
Ще одна важлива новація на ринку ЦТ була запроваджена для виробників ТЕ, які використовують альтернативні (природному газу) види палива. Після ухвалення Закону України № 1959 «Про внесення змін до Закону України «Про теплопостачання» щодо стимулювання виробництва теплової енергії з альтернативних джерел енергії» органи місцевого самоврядування будуть зобов’язані встановлювати тарифи для таких виробників на рівні не меншому, ніж 90% чинного тарифу на тепло з газу для бюджетних установ та населення, а також ліцензувати таких виробників. Це має певним чином застрахувати приватних інвесторів з погляду тарифного регулювання й надати гарантії окупності проектів (оскільки за чинної методології тарифоутворення «собівартість + 6%» розміру регульованого тарифу було недостатньо, щоб забезпечити окупність таких проектів).
Читайте також: Остап Семерак: «Я проти збільшення теплоенергетики як найбільшого забруднювача довкілля»
Подальшими кроками створення повноцінної конкуренції на ринку ЦТ має стати запровадження нової моделі ринку «єдиного покупця», яка діє в більшості країн Європи та вирішення проблеми з блокування підключення незалежних виробників ТЕ до тепломереж.
Також важливим допоміжним кроком стане ухвалення законопроекту № 2529а, який має спростити процедуру землевідведення для будівництва об’єктів із виробництва теплової та/або електричної енергії з використанням відновлюваних джерел енергії та/або біологічних видів палива, але вже третій рік поспіль перебуває на розгляді у Верховній Раді.