Ще у квітні поточного року уряд Азарова – Арбузова підготував проект указу президента «Про затвердження Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» (далі – Концепція). На перший погляд, автори документа абсолютно правильно визначили проблему. Зміни в системі місцевого управління справді давно назріли. Тиждень також уже не раз звертав увагу на те, що сучасна система територіальної організації абсолютно неефективна. У Концепції констатується нездатність більшості територіальних громад до ефективного господарського життя: з майже 12 тис. більш як у половині чисельність мешканців не перевищує 3 тис. осіб, із них 4,8 тис. мають населення менше ніж 1 тис. У переважній частині відсутні виконавчі органи місцевих рад, бюджетні установи, комунальні підприємства тощо. Як наслідок – органи самоврядування таких громад фактично не можуть здійснювати надані їм законом повноваження. Дотаційність 5,4 тис. місцевих бюджетів становить понад 70%, 483 – узагалі 90%.
Регіони – регіоналам
Аналіз Концепції реформування місцевого самоврядування засвідчує, що на другому етапі реформи (2015–2020 роки) передбачається закладення «конституційної основи утворення виконавчих органів обласних та районних рад і розмежування повноважень між ними та відповідними місцевими державними адміністраціями». Статус останніх (районних та обласних, Київської і Севастопольської міських), які підпорядковуватимуться президентові й Кабміну, пропонується визначати «повноваженнями контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування на відповідній території».
В Україні ця ідея не нова. Така система в нас існувала на початку 1990-х, її Партія регіонів пропагувала у своїй програмі ще 2003 року, ця сама ідея мала стати складовою другого етапу політичної реформи 2004-го. Замінити державні адміністрації на виконкоми обласних і районних рад Віктор Янукович обіцяв це ще 2007-го, перебуваючи в опозиції. Але в ПР згадали про ідею виконкомів лише тепер, із наближенням 2015 року.
Схоже, саме з упровадженням Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні пов’язаний один із варіантів перестрахування команди Януковича від програшу на президентських виборах. Адже виконком ради – це потужний інститут регіональної влади, що розпоряджається бюджетними коштами, матеріальними та фінансовими ресурсами. Але головне – це виконавчий інструмент ради. Будь-які найабсурдніші, часто незаконні її рішення матимуть механізм реалізації. Сьогодні ці функції виконує місцева державна адміністрація (МДА), голову якої призначає і звільняє президент. Тому очільник МДА завжди є певним стримувальним інструментом у руках центральної влади проти виявів місцевого сепаратизму. А якщо його призначатиме обласна чи районна рада, голова виконкому на Київ особливо не зважатиме.
У політичному плані алгоритм реалізації ідеї з виконкомами рад може бути від поміркованого (фактична широка автономія) аж до вкрай радикального. Наприклад, у разі програшу на президентських виборах (чи то 2015-го, чи то 2020-го, на що, зважаючи на крайні терміни реалізації реформи, можуть розраховувати регіонали) низка регіональних рад Сходу та Півдня України разом зі своїми виконкомами приймають рішення про припинення перерахування коштів до державного бюджету, про перепідпорядкування собі територіальних органів МВС, СБУ тощо й де-факто виходять із-під контролю центральної влади. Якби це зробили ради, які не мають механізму виконання своїх рішень, такі ініціативи було б значно простіше заблокувати і нейтралізувати. Коли ж є механізм реалізації рішень рад через органи загальної компетенції (якими будуть їхні виконкоми), впливати центральній владі на місцеву буде значно важче.
У загальну логіку підготовки до децентралізації країни в разі втрати нинішнім режимом влади після уважнішого розгляду вписується й указ Віктора Януковича від 24 травня 2013 року «Про заходи щодо забезпечення здійснення місцевими державними адміністраціями виконавчої влади на відповідній території». У ньому пропонується посилити роль місцевих держадміністрацій у «координації діяльності» територіальних органів міністерств, державних агентств тощо. Зокрема, передбачається обов’язкове погодження головами МДА всіх кадрових рішень територіальних органів центральних органів виконавчої влади. На перший погляд, ідеться про централізацію влади, однак саме в руках місцевих держадміністрацій. Але у випадку передання їхніх функцій виконкомам це здатне полегшити перехід відповідних функцій до місцевих рад, контрольованих «правильною» партією.
Тобто схоже, що в оточенні Януковича готуються не тільки до плану «А» – продовження своєї влади в країні після 2015-го, а до й плану «Б» – «запасний аеродром» на випадок програшу в президентській кампанії. У такому разі зазначена «реформа» місцевого самоврядування може стати такою собі модифікацією «конституційної реформи 2004 року», покликаною як мінімум різко обмежити майбутні повноваження центральної влади й водночас зберегти контроль у своїх вотчинах.
Севастополь – Росії?
Виходячи з Концепції, Україна ризикує ще й Севастополем, оскільки відповідно до документа виконавчий орган міської ради як регіональної планується створити і в цьому місті, де дислокується іноземна військова база – ЧФ РФ. Зараз у Севастопольській міськраді 50 представників ПР, 8 – «Російського блоку», 7 – КПУ, 3 – ПСПУ Наталії Вітренко, по 3 депутати представляють «Сильну Україну» і «Народну партію». Майже у повному складі вона декларує проросійські позиції. Але на сьогодні виконавча влада там належить міській і районним державним адміністраціям, голів яких призначає та звільняє президент України за поданням Кабміну. У разі ж створення виконкому Севастопольської міськради, склад якого затверджуватимуть її відверто антиукраїнські депутати, Київ втрачає реальний контроль над ситуацією в місті. А в МДА залишиться лише контрольна функція за діяльністю самоврядних органів, і вона буде безсилою, якщо виконком Севастопольської міськради ухвалить сепаратистські рішення. Фактично після 2015 року ми можемо отримати в Севастополі придністровську модель 12-річної давності: проросійська виконавча влада разом із командуванням ЧФ РФ дуже нагадує проросійський виконком Тираспольської міськради на чолі з Ігорем Смірновим і 14-ту російську армію під командуванням генерала Алєксандра Лєбєдя у 1992-му. Тобто, вирішуючи стратегічне завдання – збереження влади хоча б на своєму рідному Донбасі, регіонали (свідомо чи несвідомо – то вже інше питання) паралельно створюють можливості, щоб скористатися «перевагами» децентралізації для Москви та проросійських сил в Україні, які не приховують своєї зацікавленості у «федералізації» нашої держави та виведенні з-під контролю Києва низки стратегічних регіонів, як-от Севастополь.