Але коли ми з вами справді їздитимемо на відпочинок та у відрядження до країн Шенгену без віз?.. Незалежні експерти шукають відповідь на це запитання.
22 листопада 2010 року на черговому саміті ЄС – Україна наша держава отримала План дій з візової лібералізації (далі ПДВЛ), фінальним акордом якого має стати запровадження безвізового режиму. На саміті ЄС – Україна в грудні 2011-го Віктор Янукович пообіцяв, що в 2014-му наша держава завершить із Євросоюзом переговори щодо його введення. Між листопадом 2010-го і фінішем перемовин пролягає тернистий шлях із розробки, прийняття й, головне, імплементації величезного масиву законодавства, а також розбудови конкретних інституцій.
Жодної політики?
Поміж усього іншого візова лібералізація з ЄС передбачає запуск механізмів міжнародно-правової співпраці. Під останніми мається на увазі, зокрема, обмін чутливою інформацією. Якщо, приміром, наш Мін’юст запросить відомості про певні персональні дані (рахунки, контракти, майно тощо) Юрія Луценка чи Юлії Тимошенко в Мін’юсту Люксембургу або Великої Британії, то останні повинні так довіряти українським партнерам, що навіть гадки не матимуть, що ця «чутлива інформація» може бути використана для переслідування недогідних владі опозиціонерів. Для цього треба бути демократією, хоча б нестабільною і проблемною, а не гібридним режимом чи диктатурою. Ось де візи й демократія перетинаються.
«На рівні ЄС є розуміння візової лібералізації як передовсім винагороди для громадян, а не для політичного режиму. Саме тому Євросоюз іде на послаблення відповідного режиму з Білоруссю, – розповідає Тижню науковий директор Інституту Євро-Атлантичного Співробітництва Олександр Сушко, – тобто це свідчить про те, що візова політика є інструментом, який застосовується і тоді, коли немає хорошого клімату двосторонніх відносин. Але то робоча гіпотеза, офіційно це не означено ніде».
Зауважмо, що в жодній із п’яти балканських країн (Албанія, Боснія і Герцеговина, Македонія, Сербія, Чорногорія), які виконували аналогічні плани дій і досягли мети – безвізового режиму, не було таких проблем, як нині в Україні: опозиціонери за ґратами за політичні рішення не сиділи.
З бар’єрами
Громадська ініціатива «Європа без бар’єрів» провела комплексний моніторинг виконання ПДВЛ українською владою за останній рік. І ось які результати отримала. Його законодавча фаза, з якої все починається, передбачає 59 заходів. З них, за оцінками експертів, реалізовано (або переважно реалізовано) 30, у процесі – 23, повністю не реалізовано 6 заходів. Так, український уряд рапортує, що за минулий рік виконав 85–90% завдань, передбачених цією фазою. Експертне середовище оцінює його успіхи скромніше: насправді було втілено в життя 60–75% запланованого.
Законодавча фаза розбивається на чотири тематичні блоки. ГІ «Європа без бар’єрів» наводить такі дані: упродовж 2011-го за першим із них «Безпека документів, зокрема біометричні паспорти» вжито 25% заходів, за другим «Нелегальна міграція включно з реадмісією» – 85%, за третім «Громадський порядок і безпека» – 70% і, нарешті, за четвертим «Зовнішні зносини та фундаментальні права» – 40%.
З-поміж центральних органів виконавчої влади за кількістю реалізованого лідирує МВС, здебільшого завдяки ухваленню міграційного законодавства й створенню Державної міграційної служби. Але це на рівні нормативної творчості. Як тільки йдеться про практичне втілення, про потребу в конкретній правоохоронній діяльності, то, як наголошують експерти, з МВС як структурою нереформованою, пострадянською виникають проблеми.
Отже, 40–25% невиконаного, тобто того, що гіпотетично могло б уже в країні бути, але чого наразі немає, – це біометричні паспорти; єдиний незалежний антикорупційний орган; всеосяжний антидискримінаційний закон, що відповідав би рекомендаціям моніторингових органів ООН та Ради Європи. Торік ми спостерігали, як провладна більшість у парламенті ухвалювала закон про біометричні паспорти, а Мін’юст писав інший законопроект, потім президент ветував прийнятий депутатами документ. Схрестилися між собою мечі бізнес-інтересів всередині табору регіоналів – у підсумку Україна втратила рік у справі виконання ключових вимог ПДВЛ.
2012-го все може повторитися: Мін’юст і Верховна Рада знову гратимуть кожен своє соло. У ВР вже зареєстрований проект закону № 10036 «Про документи, що засвідчують особу, її спеціальний статус і підтверджують громадянство України». Його автори – регіонали Валерій Коновалюк та Ірина Бережна і депутат від НУ – НС Володимир Мойсик. Уряд Азарова, своєю чергою, знову обіцяє розробити власний законопроект.
Так само Україна зволікає із започаткуванням незалежного антикорупційного органу. Його не варто плутати з Національним антикорупційним комітетом при президенті, створеним Януковичем для маніфестації своє відданості боротьбі з корупцією. Сама суть такого органу, який відповідав би найкращим європейським стандартам, у тому, що він має бути реально рівновіддаленим і від глави держави, і від уряду, а підзвітний Верховній Раді, тобто мати інституційну та функціональну свободу дій.
До речі, такої свободи не отримала Державна служба України з питань захисту персональних даних. Вона підпорядкована Мін’юсту. У Молдові, приміром, аналогічна структура підзвітна безпосередньо парламенту, профільні міністерства на неї прямого впливу не мають. Принагідно варто зауважити, що вітчизняні суди на шляху до візової лібералізації значно випереджають нашу країну: там запроваджені біометричні паспорти й діє єдиний антикорупційний орган.
Багато питань в експертів і до чинної Антикорупційної стратегії: вона містить понад 10 пріоритетів боротьби з корупцією і зовсім не пропонує критеріїв та індикаторів для оцінювання їх досягнення. Пріоритети є – досягнень не передбачено.
Знак не якості, а питання
Єгор Божок, представник МЗС України, наводить приклад Молдови, де ухвалення антидискримінаційного законодавства викликало різке обурення православної церкви, і наголошує на тому, що в делікатній візовій справі не можна квапитися, адже невдалі нормативні акти доведеться все одно переробляти:«Хотілося привернути вашу увагу до того, що ми, слава Богу, за минулий рік вийшли з рівня кількості на рівень якості. Але, по суті, на сьогодні перед нами стоять три ключові завдання, які залишається вирішити. Перше – біометричні документи, друге – боротьба з корупцією, третє – боротьба з дискримінацією».
Однак торішній «перехід на рівень якості», приміром, не завадив чинному уряду із 820 млн грн, виділених на реалізацію Державної антикорупційної програми, 803 млн спрямувати на запровадження електронного обігу медичних форм. За логікою цього рішення саме в останніх треба вбачати головну причину корумпованості нашої держави. Ось ще один приклад якості: вже на цьогорічних парламентських слуханнях, присвячених етнонаціональній політиці України, саме поняття «дискримінація» навіть не згадувалося. Йшлося лише про «здобутки й перспективи». При цьому в результаті тих змін, які нинішня влада називає «реформою державного апарату», було ліквідовано Державний комітет у справах національностей та релігій, тобто орган, який міг би координувати боротьбу з дискримінацією. І віднині з ксенофобією та расизмом чомусь боротиметься Мінкульт. Саме він дістав відповідні повноваження.
За оцінкою Валерії Шамрай, дослідниці Інституту відкритого суспільства в Будапешті, у період між 2005-м та 2012-м Україна отримала від ЄС €266 млн на реалізацію проектів у сфері юстиції, свободи та безпеки, які тісно переплітаються з ПДВЛ. При цьому гроші часто спрямовуються в сектори, де немає чітких стратегій ефективних реформ, що може бути підставою не лише для критики, а й для перегляду умов їх надання. У 2014–2020 роках у Європейському Союзі триватиме наступний бюджетний цикл, тоді ще активніше застосовуватиметься принцип «більше за більше», тобто що більше дієвих змін у країні, то більше грошей. І навпаки. Проектів у царині візової лібералізації це стосуватиметься безпосередньо: будуть реформи правоохоронних органів, а не їхня профанація – будуть кошти.
Хоча в ПДВЛ від України не вимагають комплексного реформування державних органів, що стоять на сторожі права й закону, як-от МВС, Прикордонна служба, потреба в системних змінах має визріти сама собою. «Для того щоб співпрацювати з ЄС, потрібна функціональна сумісність правоохоронних органів. Так, Прикордонна служба України пройшла вже значний шлях у цьому напрямку, але навіть вона не цілком сумісна з європейськими аналогами: ця служба в нашій країні не має функцій розслідування правопорушень, пов’язаних із незаконним перетином державного кордону», – пояснює Олександр Сушко.
Якщо Верховна Рада, президент і Кабмін зуміють відновити продемонстрований у травні – жовтні 2011-го темп законотворчої роботи, то на середину чи найпізніше на кінець 2012-го Україна завершить виконання першої законодавчої фази ПДВЛ. Далі настане час її імплементації. Це оптимістичний сценарій, надто якщо враховувати, що між гіпотетичним законодавчим нон-стопом та імплементаційною цілиною – парламентські вибори.