Ввечері 4 березня на сайті Верховної Ради з’явилося коротке повідомлення про завершення підготовки тексту законопроекту «Про всеукраїнський референдум». У публікації залишили посилання на сам текст, а також адресу електронної пошти, де бажаючим запропонували лишати «пропозиції та зауваження». Вже наприкінці березня головний ідеолог так званої концепції народовладдя у нинішній владі та віце-спікер парламенту Руслан Стефанчук хотів провести круглий стіл за участі громадськості та експертів. Вочевидь, там законопроект мали прорекламувати для ЗМІ, після чого офіційно зареєструвати.
На заваді цим планам стала епідемія COVID-19. Усі заходи у Верховній Раді скасували на час карантину, а медійний порядок денний максимально звузився. Однак баталії довкола необхідності або шкоди унормування референдумів точно відновляться одразу ж після зняття обмежень, викликаних хворобою. Активність у цьому напрямі проявляє не тільки правляча «Слуга народу». Вже наступного дня після публікації проекту Стефанчука, у парламенті офіційно зареєстрували законопроект «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» за авторством Віктора Медведчука та ще 18 депутатів його партії ОПЗЖ.
Для нинішньої влади та особисто глави держави Володимира Зеленського тема референдумів взагалі знакова. Перший же блок короткої передвиборчої програми ще кандидата у президенти називався «Народовладдя через референдуми».
Читайте також: Бекешкіна: Просування ідеї референдумів або консультативних опитувань є небезпечним
«Мій перший законопроект: «Про народовладдя». У ньому ми разом закріпимо механізм, за яким тільки Народ України буде формувати основні завдання для влади через референдуми та інші форми прямої демократії. У сучасній Україні це повинно відбуватися із максимальним використанням новітніх технологій», – йшлося у програмі. Якщо на прихильників кандидата така теза справила виключно позитивне враження, то опоненти й нейтральні громадяни занепокоїлися. Референдуми успішно використовують як у демократичних країнах, так і в авторитарних для формального прикриття будь-яких ініціатив влади.
Занепокоєння посилилися, коли тоді ще близький соратник президента Андрій Богдан пообіцяв винести на референдум питання перемовин про мир з Росією, не пояснивши деталей. «Ми чудово знаємо, що, по-перше, у нас немає закону про референдум і невідомо, яким він буде. По-друге, як соціологу, мені відомо, що все залежить від того, як поставити питання: цілком можливо вигадати маніпулятивне й дістати бажану відповідь», – коментувала ініціативи влади в інтерв’ю Тижню торік соціолог Ірина Бекешкіна.
Однак законопроект, який унормовує питання референдумів, не став ані «першим», ані серед перших. У період президентської і парламентської виборчих кампаній Стефанчук особисто запевняв журналіста Тижня, що проект майже готовий. Однак восени спікер Верховної Ради Дмитро Разумков констатував неготовність документа: «Станом на сьогодні немає закону про референдуми. Наша позиція була й залишається такою, що потрібен не закон про референдуми, а закон чи навіть пакет законів про народовладдя. Сьогодні цим займається Руслан Олексійович Стефанчук. Я сподіваюся, що найближчим часом ми зможемо його презентувати». Разумков обіцяв, що результати покажуть громадськості до нового 2020 року.
Читайте також: Напад гострого плебісциту
Коли в березні 2020-го текст оприлюднили, то стало зрозуміло, що йдеться про відкоригований та доповнений проект іншого закону, який перебував на розгляді Ради попереднього скликання ще від червня 2015-го. Тоді документ під номером 2145а внесли за підписом 17 депутатів із чотирьох фракцій найширшої в українській історії коаліції – БПП, «Народного фронту», «Самопомочі» та «Батьківщини». Така підтримка обіцяла законопроекту щасливе майбутнє, але вже скоро широка коаліція припинила існування й документ так і залишився нерозглянутим. Хоча формально авторами законопроекту були політики, але фактично його готували у середовищі громадських організацій.
На той час в Україні діяв закон «Про всеукраїнський референдум», ухвалений регіоналами та комуністами в 2012-му. Окрім того, що документ прийняли, порушивши безліч процедур, він не мав практично жодних обмежень щодо предмету питання референдуму. За тим законом на референдум можна було винести практично будь-що, включно з новим текстом Конституції. Аж у 2018-му документ було визнано неконституційним. Відтоді в Україні утворилася колізія. З одного боку, референдуми гарантовано Конституцією, з іншого, їх проведення ніяк не врегульовано. Рішення Конституційного суду щодо скасування закону часів Януковича має чималий перелік підстав, але звести головні можна до того, що документ підмінив собою Основний закон. Наприклад, у Розділі ХІІІ Конституції вказано процедуру внесення змін до неї. Йдеться, зокрема, про широковідому норму щодо необхідності зібрати в парламенті 300 голосів на підтримку змін. Закон про референдум Януковича зняв це обмеження, адже будь-яку зміну можна було ухвалити просто на референдумі.
Власне, законопроект 2145а пропонував привести у відповідність з Конституцією головні норми так званого імперативного референдуму. Йдеться про волевиявлення, результати якого надалі не потребують затвердження іншими органами влади. Більшість цих ідей відтворені й у нещодавно опублікованому проекті Стефанчука. Можливість внесення змін до Основного закону пропонують обмежити трьома розділами – І (Загальні засади), ІІІ (Вибори. Референдум) і ХІІІ (Внесення змін до Конституції). Єдиний законопроект, який може бути ухвалений безпосередньо на референдумі – це міжнародний договір про зміну меж території країни. Також громадяни можуть на референдумі зупинити дію вже чинних законів. Прописані також обмеження: не можна винести на референдум питання, які призведуть до обмеження прав людини (включно з питанням запровадження смертної кари), питання, які потенційно загрожують нацбезпеці та спрямовані на ліквідацію незалежності, порушення суверенітету і територіальної цілісності. Референдум вважатиметься таким, що відбувся лише у разі голосування щонайменше 50% виборців.
Читайте також: Реванш: тіні й привиди минулого
Схожість норм законопроектів 2015-го та 2020-го легко пояснити. З осені у парламенті працює робоча група, яка й готує пакет законопроектів про народовладдя. Частина членів цієї групи – ті, хто свого часу працювали над проектом 2145а. Одна з таких – Юлія Кириченко з Центру політико-правових реформ, яка також брала участь у процесі щодо скасування закону часів Януковича в КСУ. Вона підтверджує, що оприлюднений на сайті парламенту в березні законопроект є тим самим, який підготувала робоча група за її участі. Також вона підтверджує, що документ 2145а взяли за основу під час підготовки нинішнього.
Однак між законопроектами п’ятирічної давнини та теперішнім є й різниця. Відмінностей, які передусім упадають в око, три: по-перше, у нинішньому документі дозволяють виносити на референдум більше одного питання; по-друге, у новому проекті пропонують запровадити електронне голосування; по-третє, запроваджується новий вид референдуму з «питань загальнодержавного значення».
Щодо кількості винесених на референдум питань, то справа не в арифметиці. Чим більше різних питань, тим більше й простору для маніпуляції. Тому автори законопроекту 2145а свого часу обмежили кількість одним питанням. У новому проекті пропонують дозволити до трьох питань. Кириченко каже, що й досі залишається прихильницею одного питання, але більшість робочої групи вирішила інакше. «Члени робочої групи переконали, що з основним питанням можуть бути й супутні, уточнюючі. І недоцільно проводити три різні референдуми та витрачати на це державні кошти. Однак, це мають бути питання, пов’язані спільним предметом», – каже вона.
Щодо концепції електронного голосування, то формально автори заклали таку можливість у законопроект. Проте це стане реальністю лише після ухвалення окремого закону про електронне голосування під час виборів і референдумів загалом. Відповідальність за розробку документа покладено на Мінцифру Михайла Федорова. За словами ж Кириченко, присутні на робочій групі представники ЦВК заявили про неможливість такого голосування на нинішньому етапі: «Вони кажуть, що на сьогодні Центрвиборчком не спроможний і не готовий організувати електронне голосування. Насамперед, ми не можемо забезпечити таємність голосування, оскільки електронний слід завжди залишається». Водночас законопроект передбачає і можливість збирання підписів для призначення референдуму в електронній формі. Цей механізм можна запровадити уже тепер. Загалом для організації референдуму необхідно буде зібрати три мільйони підписів громадян з двох третин регіонів. При цьому з кожного регіону потрібно залучити щонайменше по сто тисяч підписників.
Читайте також: Початок епохи невизначеності
Нарешті третя новела законопроекту, референдум з питань загальнодержавного значення, може спричинити найбільше суперечок. На відміну від імперативного референдуму, такий буде консультативним. Це означає, що рішення, ухвалене на ньому, потребуватиме остаточного підтвердження профільним відомством. Пояснення терміну «питання загальнодержавного значення» у законопроекті доволі загальне: «це питання, вирішення якого впливає на долю всього Українського народу». Україна дізналася, що таке консультативний референдум у 2016-му, коли в Нідерландах більшість учасників такого волевиявлення проголосували проти Угоди про асоціацію України та ЄС. Однак консультативний характер того референдуму дозволив згодом розблокувати ратифікацію договору. Співрозмовниця Тижня Кириченко визнає, що коло питань, які можуть виносити на консультативний референдум в Україні, згідно з нормами оприлюдненого законопроекту, широке. Формально є лише три додаткові обмеження: не можна виносити на референдум питання податків, бюджету та амністії. Зокрема, є вірогідність і винесення на референдум питань стосовно майбутнього окупованих територій. «Теоретично це можливо, якщо три мільйони громадян підтримають питання на таку тему, і якщо на нього можна буде відповісти «так» або «ні». Проте, наприклад, неможливо винести на референдум законопроект про особливий статус цих регіонів, адже не можна ухвалювати закони на референдумі. Якщо таке питання й буде, то воно потребуватиме відповідного рішення парламенту згодом».
Віце-спікер Стефанчук анонсує, що законопроект про референдум стане тільки першим із так званого пакету про народовладдя. Після всеукраїнського референдуму планують врегулювати місцеві, а потім давно обговорюване питання про можливість відкликання депутатів та посадовців. Виглядає непогано, але варто оцінювати результат. Законопроект про референдум в оприлюдненому на сайті Ради варіанті навряд чи має шанси бути ухваленим без жодних змін. Зацікавлених сторін чимало і за майбутнім цього документу слід спостерігати дуже пильно.