Занурюючись у протистояння з уже нібито розпущеним парламентом та не маючи певності в цілковитій лояльності наступного, оточення новообраного глави держави активізувало пошук інструментів тиску на депутатський корпус. 73% на президентських перегонах навіяли відчуття обраності, по якому надто дошкульно б’є небажання чинного парламенту виконувати роль асистента в уже парламентській кампанії політсили президента. Представник Володимира Зеленського у ВР, а за сумісництвом один із головних ідеологів його політсили Руслан Стефанчук нещодавно з неприхованим роздратуванням заявив: «З моменту інавгурації, за період із 20 травня по 7 червня, парламент не підтримав жодної ініціативи президента. Вони вважаються відхиленими та знятими з розгляду».
Після ефектної атаки, яка розпочалася з інавгураційного розпуску парламенту і такого очікуваного виборцем Зеленського публічного приниження депутатів, останні перейшли до тихого позиційного протистояння, у якому новий глава держави наразі опиратися їм не здатен. Таке змагання, не виключено, може продовжитися й після переобрання Верховної Ради. Однопартійна більшість «Слуги народу» розглядається як непевна перспектива навіть в оточенні самого Володимира Зеленського. І озвучені нещодавно плани реформування парламенту відповідно до результатів кучмівського референдуму 20-річної давності лише підтверджують невпевненість його команди забезпечити ефективний контроль за законодавчим органом в умовах чинної моделі влади.
Читайте також: Гілки влади: система какофонія
«20 років ПОТОМУ»
В одному з нещодавніх своїх інтерв’ю згаданий вище головний ідеолог та представник Володимира Зеленського в парламенті Руслан Стефанчук досить відверто заявив: «Ми не готові сьогодні ігнорувати думку громадян, висловлену 2000 року. Тоді було чотири питання, зокрема щодо двох палат і зменшення кількості депутатів… Ми не можемо ігнорувати те, який відсоток громадян тоді за це проголосував» (82,9%. — Ред.).
Тут потрібно нагадати про обставини та мету, яку тогочасний президент, а нині один із соратників Володимира Зеленського Леонід Кучма ставив перед референдумом 2000-го. Чинна (хоч і зі змінами) Конституція була ухвалена у 1996 році в умовах жорсткого протистояння Кучми з Верховною Радою, на чолі якої стояв непримиренний опонент Олександр Мороз і в якій переважали опозиційні сили. У своїй початковій редакції Конституція 1996-го зафіксувала владний дуалізм у країні. З одного боку, уся вертикаль виконавчої влади могла функціонувати в базовому режимі цілком автономно від ситуації в парламенті, під керівництвом президента, уряду, місцевих адміністрацій. З другого — фундаментальні рішення на кшталт закону про держбюджет, які, за Конституцією, регулювалися виключно законами, згоди на призначення прем’єр-міністра, генпрокурора, низки інших керівників центральних органів виконавчої влади, мали ухвалюватися парламентом.
Верховна Рада, у якій до початку 2000 року домінувала лівопопулістська більшість, та виконавча вертикаль, очолювана президентом, за ухваленою 1996-го Конституцією, тривалий час могли жити фактично в паралельних реальностях. Парламент без узгодження з президентом та урядом нерідко ухвалював відірвані від життя постанови та законопроекти, які нікого ні до чого не зобов’язували. А нечасті спільні рішення ухвалювалися на основі доволі складних ситуативних компромісів. Відразу після успішного переобрання на другий термін наприкінці 1999 року Леонід Кучма спробував перейти в черговий наступ на парламент і домогтися перегляду балансу повноважень, зафіксованих у 1996-му. На початку 2000-го в парламенті вдалося здійснити названу тоді так журналістами «оксамитову революцію». Вона стала можливою завдяки тимчасовому альянсу з правоцентристами в парламенті та формуванню уряду Віктора Ющенка в грудні 1999 року.
В умовах протистояння на виїзному засіданні частини депутатів, яке довелося проводити за межами парламенту, вдалося усунути комуністів і соціалістів від керівництва ВР та створити проурядову більшість. Щоб закріпити перемогу, був оголошений референдум, який відбувся 16 квітня 2000 року й забезпечив тогочасному президентові потрібні ствердні рішення. Перше стосувалося права розпускати ВР у разі, якщо та впродовж місяця не зможе сформувати постійно діючу парламентську більшість або не затвердить протягом трьох місяців державного бюджету. Друге: вилучення з Конституції норми про те, що нардепів не можна буде без згоди Верховної Ради притягнути до кримінальної відповідальності, затримати чи заарештувати. Третє: зменшення з 450 до 300 кількості народних депутатів та перехід до двопалатного парламенту, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України.
Читайте також: Володимир Зеленський. Маестро імпровізацій
Проте тодішня атака президента на ВР, яка спиралася на результати референдуму 2000-го, захлинулася в умовах конфлікту в правоцентристській більшості, акцій «Україна без Кучми», відставки уряду Ющенка та початку двох доленосних виборчих кампаній: до парламенту 2002-го та президентської 2004-го. Результати референдуму були спущені на гальмах з огляду на те, що для їх імплементації, за рішенням КСУ, потрібне було затвердження конституційної більшості у ВР. Що, попри спроби Адміністрації Кучми, виявилося неможливим (хоч і не вистачило лише кількох голосів). Натомість чергові, але вже діаметрально протилежні, зміни до головного документа країни, які, навпаки, обмежували владу президента й посилювали парламент, були проведені в умовах Помаранчевої революції. Підготовлені емісаром Путіна й за сумівництвом тоді керівником АП Кучми Віктором Медведчуком, вони мали на меті обмежити можливості новообраного нелояльного до Кремля президента Ющенка та закласти під українську політичну систему міну уповільненої дії у формі компетенційного протистояння президента й уряду.
Під час чергового спричиненого цими змінами протистояння в трикутнику президент — уряд — парламент 16 квітня 2008 року Конституційний Суд постановив, що «рішення всеукраїнського референдуму щодо ухвалення законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення ВРУ чи будь-якими іншими органами державної влади України». Це фактично відкрило шлях до імплементації результатів референдуму 2000-го в інтересах тогочасного президента Віктора Ющенка. Однак його адміністрація так і не наважилася використати ті можливості аж до президентських виборів 2010 року.
Попри це, референдум 2000-го та рішення КСУ від 16 квітня 2008-го залишили відчиненим вікно можливостей для атаки на парламент, зміни Конституції та відповідного посилення повноважень президента фактично в будь-який час за умови наявності в останнього політичної волі й бажання відформатувати конституційне поле під себе. Цим, схоже, і сподівається скористатися нинішнє оточення Володимира Зеленського.
Проти здорового глузду
Якщо поглянути на зміни, які були підтримані на референдумі 19 років тому, то з’ясовується, що право розпуску парламенту в разі нездатності сформувати більшість у президента вже є. Зміни до Конституції про обмеження депутатської недоторканності запущені. Фактично залишається два невиконані пункти: зменшення кількості депутатів із 450 до 300 і запровадження двопалатного парламенту. Якщо перше рішення непринципове й переважно популістське, то друге може мати справді доленосні наслідки для країни.
При чому логіка Кучми в запровадженні двопалатного парламенту свого часу полягала в тому, щоб через обрану від регіонів палату забезпечити контроль над обраною за пропорційною системою, де були високими шанси на перемогу опозиційних сил. Водночас дві палати в будь-якому разі завжди дають більше шансів для гри третьої сили — Адмінстрації президента.
Читайте також: Початок епохи невизначеності
Cитуація в Зеленського, на перший погляд, ніби протилежна. Наразі в нього більші шанси були б якраз за пропорційною системою. Однак це зараз, коли пропорційна складова має забезпечити «Слузі народу» якщо не однопартійну більшість, то принаймні міцні позиції в парламенті. Натомість після здобуття влади та початку прогнозованого невиконання більшості очікувань його протестного електорату, а отже, і невідворотної втрати рейтингу, мажоритарна складова для влади Зеленського буде такою самою рятівною паличкою, якою була й для всіх інших керівників країни за останню чверть століття.
Спікери команди Зеленського вправляються в софістиці, виправдовуючи доцільність створення двопалатного парламенту. Зокрема, Руслан Стефанчук аргументує цю потребу так: «Коли ми зводимо на одному майданчику депутатів-мажоритарників і депутатів-списочників, то втрачається єдність інтересів. Ми не отримуємо ні політичної структурованості, ні регіонального представництва. Змішана модель і перетворила український парламент на найбільший політичний «мегамаркет». Проте насправді в такий спосіб лише затушовують давно перезрілу необхідність ліквідації мажоритарної складової (до речі, успішно скасованої на початку 2000-х і реанімованої тільки у 2012 році Януковичем, який не мав інших шансів зберегти більшість у парламенті).
Друга палата для регіонального представництва в умовах України — це не просто винесення за дужки мажоритарної складової. У наших реаліях постколоніалізму й недосформованої ідентичності це насамперед безальтернативна ескалація міжрегіональних суперечностей, реактуалізація теми федералізації та, нарешті, створення тепличних умов для реалізації сценаріїв дестабілізації і фрагментації країни Кремлем.
Двопалатні парламенти існують переважно або в тих країнах, які є федераціями чи конфедераціями, утвореними на основі різних держав, і покликані узгоджувати їхні інтереси. Або як історичний рудимент і данина традиції станового суспільства, коли у верхній палаті засідали представники аристократії чи феодальної верстви, а в нижній — громад.
В українських умовах, та ще й у контексті ідеї зменшення кількості депутатського корпусу верхня палата парламенту не зможе стати представником територіальних громад, тобто одиниць місцевого самоврядування. Адже кількість ОТГ в Україні уже наближається до тисячі, хоч у них об’єднана ще далеко не вся країна. У Франції, наприклад, існування верхньої палати — Сенату, попри історичну станову традицію двоплатного парламенту, сьогодні також аргументується представництвом територіальних громад. Лише до Сенату входить 348 представників, не кажучи вже про депутатів нижньої палати.
Читайте також: У нових умовах
Тому зменшення чи навіть збереження кількості депутатського корпусу в Україні та створення в його складі верхньої палати для представництва територіальних громад — це взаємозаперечні речі. Натомість у логіці кучмівського референдуму 2000 року й нинішніх ідей команди Зеленського може йтися тільки про представництво великих регіонів — областей. А це вже запорука фрагментації країни і антипод антифедералістської моделі децентралізації, яка здійснюється в країні з 2014 року. Остання, як відомо, передбачає, що права та ресурси отримують не альтернативні Києву центри — обласні (а отже, і їхні місцеві еліти для того, щоб далі на власний розсуд перерозподіляти їх уже між базовими територіальними громадами, використовуючи як засіб виховання в них «регіональної» лояльності), а безпосередні адресати — базові територіальні громади. Адже в жителів Харкова та, скажімо, Коломацької ОТГ Харківської області спільних, особливо «місцевих», інтересів не більше, ніж у тієї ж таки громади, скажімо, із Києвом чи Полтавою. Водночас у межах регіонального представництва в пропонованій командою Зеленського другій палаті територіальні громади були б прив’язані, найімовірніше, на правах цілком безправного доважка до регіональних лобістів, не виключено, що з відвертим присмаком «русского мира».
Нормальна модель децентралізації на основі базових територіальних громад не потребує жодного територіального представництва й других палат. Адже навіть за представництва нехай і базових територіальних громад більшість у такій палаті формуватиметься за принципом «стінка на стінку». І меншість, нехай і в 40–45% територіальних громад, каратиметься, наприклад, відлученням від доступу до фінансового ресурсу на розвиток чи його непропорційним розподілом. Точно так само, як досі це відбувалося з нелояльними до виконавчої влади депутатами-мажоритарниками, не кажучи вже про інші аспекти розбурхування варіантів територіального протистояння (наприклад, міські громади — сільські території, східні — західні, металургійні — нафтогазові й так далі).
Цікаво, що й сам представник Зеленського в парламенті визнає наявність двох шляхів у парламентському представництві: «Або нарізування волостей із наглядачами, тоді це мажоритарка. Або політичне структурування суспільства, тоді це пропорціоналка». Однак він чи то робить із того цілком протилежні висновки, чи то цілеспрямовано лобіює «нарізування волостей» для місцевих феодалів і базу для розхитування державності й територіальної єдності країни. Коли поєднати ці ініціативи щодо запровадження другої палати парламенту з не менш відірваними від життя популістськими ініціативами на кшталт винесення максимальної кількості питань на референдуми та «народного вето», то виходить картинка лише на перший погляд керованого (принаймні в межах країни) хаосу.
Не потрібна багата уява, щоб зрозуміти, що разом із провокуванням міжрегіональних конфліктів (а саме це, а не їхнє злагодження, тільки й може бути наслідком появи окремої палати для регіонального представництва) таке привабливе з популістських міркувань «вето» та «пряме народовладдя» здатні зіграти на руку будь-кому, тільки не тим, хто прагне зміцнення, консолідації та підвищення ефективності управління такою країною, як Україна.