Коли українське керівництво отримало категоричний коментар щодо неможливості зупинити «Північний потік-2», а раніше — щодо інтеграції України з ЄС і вступу в НАТО, — окремі його представники намагалися словесно шантажувати США й «колективний Захід» можливістю змінити політичний вектор із прозахідного на Схід. Відтоді український медіапростір абсорбував чимало критичних коментарів щодо закидів керівної в парламенті партії «використовувати досвід компартії Китаю в управлінні державою». Проте більшість експертних оцінок не позбавлена вад заангажованості, що значно звужує простір для конструктивної дискусії.
Азійська модель
Насправді практику держуправління компартія Китаю в період після 1978 року частково запозичила в японського та південнокорейського проєкту створення експортоорієнтованих несировинних економік. А сьогодні японсько-корейсько-китайський досвід у різних варіаціях використовують В’єтнам і Туреччина. Раніше в цьому відзначився Тайвань, який на невеликому острові організував хаб із виробництва електроніки, а також Індонезія, у якій спочатку харизматичний революціонер Сукарно 20 років налагоджував симбіоз соціалістично-капіталістично-релігійної системи, а потім диктатор, генерал Сухарто, знищивши мільйон комуністів, керував 30-річним економічним ривком.
Малайзія теж була більш ніж успішною до азійської кризи 1996—1997 років, але не змогла впоратися з її наслідками й застигла в пастці «середнього доходу», хоч і мала кращі за інші країни стартові умови. Сьогоднішній Бангладеш — одна з найбідніших і найгустонаселеніших країн у світі — теж сформував і втілює свої стратегічні документи індустріалізації за китайським лекалом. Підхід у всіх згаданих країн схожий: жорстке поєднання ринкових інструментів і державного впливу. Державна підтримка може, звісно, призвести до негативних наслідків, якщо вибраний переможець виявиться лузером. Але оскільки йдеться про певний стандартний шлях — максимальний розвиток виробництва технологічної продукції та її експорт, то поки що всі, хто намагався втілювати таку формулу в життя, здобували непогані результати (насамперед завдяки концентрації зусиль на невеликій кількості пріоритетів і централізованому управлінню, так пришвидшивши досягнення своїх цілей). Схоже, навіть США сьогодні, коли вибудовує альтернативу китайській ініціативі «Пояс і шлях» у вигляді B3W («Відновимо світ у його кращому вигляді»), визнає ефективність китайського підходу до «мереживізації» світу, адже налагодження складних систем і ланцюжків, яких потребують глобальні проєкти перебудови всього світу, формує запит на інші системи управління, ніж ті, які використовує цитадель демократії.
Читайте також: Розширені повноваження
Система стримувань і противаг у політичній сфері, а відтак система досягнення консенсусу між усіма учасниками проєктів в управлінні й водночас зважання на інтереси всіх стейкголдерів у соціальній сфері вкрай важливі для подолання нерівності та створення креативної атмосфери, що заохочуватиме інноваційну діяльність. Безперечно, вказана економічна система пов’язана також з дотриманням людських свобод і цінностей. Але для «відновлення світу в його кращому вигляді» західні демократичні системи, перенесені на систему управління в глобальній перебудові, виявилися не такими динамічними й концентрованими, як потрібно для перемоги. Для проєкту B3W ключове слово — «знову» (англ. back). Коли будували просто «кращий світ», а саме в час першої індустріалізації, такого сильного конкурента, як Китай, Захід ще не мав. Тож і простору для маневру було значно більше. У другій половині ХХ століття системи управління, які можуть мати вигляд демократій і водночас використовувати формальну виборну парламентську демократію, виявилися швидшими в ухваленні рішень. Вони мають дуже сильну виконавчу владу, лише формально підпорядковану обраним органам, яка, отже, не змушена витрачати час на формування консенсусу шляхом переговорів між стейкголдерами. Якщо ви думаєте, що знову йтиметься про Китай, то помиляєтеся. У центрі уваги воліє опинитися Сінгапур — візитна картка ліберальної азійської економіки, один із чотирьох «тигрів» та одна з найвільніших економік за рейтингом економічної свободи Heritage Foundation і рейтингом Doing Business.
Економічна деколонізація
У 2019 році Сінгапур відзначив 60-ту річницю приходу до влади Партії народної дії (ПНД), лідером якої з часу надання 1959-го Англією цій колонії статусу самоврядної держави, що, однак, перебувала в складі Британської Співдружності Націй, упродовж 40 років залишався прем’єр-міністр Лі Куан Ю. За десятиліття беззмінного правління ПНД це місто-держава досягло тріумфальних успіхів, які перетворили колишній британський форпост у Південно-Східній Азі (ПСА), окупований японцями в 1942–1945 роках, на одну із процвітаючих держав світу. Сінгапур зумів стати глобальним центром фінансової, ділової та виробничої активності, забезпечити своїм громадянам один із найвищих рівнів життя у світі (близько $65 тис. на особу в доковідний 2019 рік) і зробити гігантський стрибок із третього світу в перший. Сьогодні Сінгапур називають також «азійською Швейцарією», що стало результатом цілеспрямованої політики уряду, одним із ключових завдань якої було взяти банківський сектор під національний контроль.
Перше десятиліття незалежності ознаменувалося створенням Банку розвитку промисловості, до функцій якого належало надання кредитів, гарантій, участь у капіталі підприємств. А Сінгапурська міжнародна валютна біржа SIMEX, яка функціонує за зразком Чиказької комерційної біржі, вже майже 40 років обслуговує операції, що зачіпають ділові інтереси майже всього Азійсько-Тихоокеанського регіону. Фактично Сінгапур перетворився на фінансову й казначейську базу для сотень багатонаціональних підприємств (БНП, колишні ТНК) і транснаціональних банків.
Економічний розквіт країни став можливим багато в чому завдяки політико-економічній моделі, яка утворилася там за роки незалежності. Серед її детермінуючих ознак слід особливо відзначити нову, порівняно з комуністичним керівництвом і кейнсіанськими моделями управління, роль держави, яка виступає політичним центром, що визначає стратегію розвитку. Це відбулося в Сінгапурі історично як логічний результат запиту на необхідність консолідувати мозаїчне суспільство іммігрантів (чим не могли похвалитися сусідні Малайзія та Індонезія) і мобілізувати незначні ресурси задля форсування економічного розвитку (на відміну від багатих на природні копалини Малайзії та Індонезії).
Розширення меж діяльності держави впродовж 60 років привело до того, що вона залишається головною регуляційною силою в економічній, політичній, соціальній і культурно-ідеологічній сферах, ба навіть специфічною формою громадянського суспільства. До того ж у міру зростання участі державного сектору в розвитку матеріального виробництва вона стала не тільки всюдисущим регулятором, а й великим власником, у руках якого сконцентровано значні фінансові, матеріальні та трудові ресурси. Слід водночас зазначити, що в перші роки незалежності, коли місцевий бізнес, малий і залежний, за колоніальною традицією займався торгово-посередницькою діяльністю, держава фактично взяла на себе функції місцевої буржуазії — і в здійсненні планів індустріалізації, і як місцевого власника, який залучає іноземний капітал. Успішне функціонування державного сектору надало уряду економічні важелі, що убезпечили його від надто сильгого впливу з боку великого бізнесу і зміцнило самостійність керівної еліти.
Ми не перелічуватимемо всі інструменти економічної політики в Сінгапурі, згадаємо лише два найекзотичніші (як для країни, що перебуває в топі рейтингів економічної свободи й Doing Business). Для створення внутрішнього ринку капіталу держава регулювала не тільки обсяг, а й напрям накопичень населення, створивши примусову систему відрахувань до пенсійного фонду, який далі спрямовував свої кошти не в фінансові ринки розвинених країн або, скажімо, на ринок нерухомості, а на проєкти, визначені й закріплені в державній стратегії. Другий інструмент — житлове будівництво — було й залишається прерогативою держави, зрештою, як і володіння житловою нерухомістю (80% квартир перебуває в державній власності).
Ідеологічний фундамент
Партія народної дії (ПНД) — авторитарна політична сила, але вона домінує в Сінгапурі внаслідок не політичних репресій (хоча про них відомо багато), а складної системи поєднання ідеологічних інструментів на основі прагматизму. Уряд ПНД на початку постколоніального розвитку просто не був підпорядкований рішенням населення. Офіційні установи представницького уряду Сінгапуру є колоніальною спадщиною, що переважно базується на Вестмінстерській системі парламентського правління, коли виконавча влада має більшу силу, ніж законодавчий орган. Регулярно, починаючи з 1959 року на виборах відповідно до системи простої більшості голосів перемогу незмінно здобуває ПНД і залишається при владі. Опозиційних парламентарів небагато, до того ж опозиційні партії теж постійні (як і квазідвопартійна система в Індонезії; а в Тайвані до 1975 року була повністю авторитарна однопартійна система, партія генерала Чан Кайші втратила свій вплив лише наприкінці 1990-х).
Читайте також: Морські леви чи яструби?
З більшістю голосів у парламенті уряд ПНД зміг ухвалити поправки в конституцію, ввівши багатомандатні виборчі округи, можливість членства в парламенті частини депутатів без попередніх виборів (призначення президентом), а також інші інституційні зміни, які, по суті, посилили контроль партії над парламентом і електоральне панування. Це фактично дало виборчі переваги, які надалі закріпили положення ПНД. Вигідне геополітичне становище й вимушена необхідність Британії підтримувати колишню колонію в умовах протистояння капіталістичної та комуністичної систем надали Сінгапуру змогу активно пропагувати капіталістичну ідею без політичного плюралізму й демократії: ПНД постійно доводила, що для невеликої країни з обмеженими ресурсами та невисоким добробутом найкращим вибором був меритократичний, прагматичний уряд, керований фактично авторитарним керівництвом, сконцентрованим на досягненні невеликої кількості цілей, який зможе стати візитною карткою Заходу в умовах мільярдного моря некапіталістичного оточення (адже поряд — комуністичний Китай і напівсоціалістична Індонезія). Авторитарний уряд значно ефективніше міг орієнтуватися на економію ресурсів, ніж якби він був обмежений принципами підзвітності населенню, прозорістю та перевірками з боку громадськості. І найголовніше — уряд в умовах плюралістичної демократії має перебувати в постійному балансуванні, чого не було в Сінгапурі. ПНД доклала багато зусиль, щоб представити принципи меритократії та прагматизму як життєздатну альтернативу ліберальній демократії та багатопартійній конкуренції. Іноді вона спиралася на зручні відмінності конфуціанських цінностей та азійської культури від європейських понять, щоб налагодити ідеологічні бастіони («азійська демократія») й не зазнавати критики ліберального Заходу. Приписуючи меритократії та прагматизму створення необхідних умов для економічного успіху, уряд ПНД зміг не тільки виправдати дефіцит лібералізму й демократії перед глобальними партнерами, а й напрацювати ідеологічні ресурси та механізм утримання однопартійного панівного режиму без ризику народних повстань. З управлінського погляду значний економічний успіх Сінгапуру можна пояснити авторитарними методами управління. Однак не все так просто: довіра народу окресленим принципам слугує запорукою політичної слухняності й можливості сприймати непопулярну політику.
ПНД має високий рівень політичної легітимності завдяки втіленій економічній політиці, яка забезпечила зростання й так підтверджує виконання політичних обіцянок партії підтримувати матеріальний добробут громадян в умовах постійної нестабільності, які було озвучено ще на початку незалежності. На ідеологічному рівні уряд ПНД спроможний вирішити питання виживання й успіху, створивши систему, в якій одна партія є гегемоном. Це було зроблено шляхом створення національних гасел, що нагадують людям про те, як нація розвивалася пришвидшеними темпами «з країни третього світу в державу першого ешелону», і про те, що національні досягнення ще доволі нестійкі. Такі меседжі знаходять відгук у народу, оскільки громадяни постійно поставали перед економічними кризами, спалахами хвороб, тероризмом, расовими й релігійними конфліктами та нестабільними відносинами з Малайзією й Індонезією, що становили реальну загрозу національній безпеці. Виступаючи як безапеляційний герой в офіційній історії, яка має всі ознаки пропаганди, уряд ПНД зміг обґрунтувати своє політичне довголіття й виправдати втручання в усі аспекти економічної, соціальної системи, а також у приватне життя людей. Усе це перебуває за межами контролю держави в ліберальних політичних системах, із якими нерідко хибно порівнюють систему управління Сінгапуром.
Прагматики проти теоретиків
Основним ресурсом легітимації діяльності управлінської еліти Сінгапуру був прагматизм — складне й динамічне ідеологічне утворення, суміш не завжди змістовно поєднаних розрізнених елементів. Внутрішні суперечності й альтернативне трактування в різних країнах роблять ідеї прагматизму вразливими до критики у світі. В Україні автори статті ще у 2014–2015 роках долучилися до створення «Програми економічного прагматизму», але змушені визнати, що в Сінгапурі ідейну основу управління й формування політики становить значно більше факторів, ніж лише економіка. До неї також належить негативне ставлення до ідеалізму, утопізм і тоталітарний підхід; вона має прикладний характер і адаптується до потреб часу; технічні засоби для досягнення результатів часто не збігаються з думкою народу й він їх піддає критиці. Прагматизм по-сінгапурськи передбачає негативне ставлення до нематеріальних і некількісних цінностей, які важко обрахувати. Хоча в сенсі «що не можна полічити, того не можна досягти» сінгапурський варіант прагматизму подається як «антиідеологія» — він, по суті, глибоко ідеологічний. За пів століття, тобто майже за весь період до того витка глобалізації, який ми нині бачимо, сінгапурський капіталізм був не лише результатом ліберальної глобалізації, а глобалізацією в найвищій її формі — неоліберальній.
Хоча країни Заходу успішно розвивали ліберальну глобалізацію паралельно з просуванням ліберальної демократії, з погляду адептів сьогоднішньої неоліберальної глобалізації, не система стримувань і противаг, а політична стабільність і сильний уряд необхідні для подолання системних криз, збереження державного ладу на тлі розширення соціально-економічних розривів. Дивна метаморфоза? Ми так не думаємо. Адже саме «стабільність і сила» уможливлюють подальшу лібералізацію міжнародних потоків капіталу й динамічне реформування секторів економіки. Тут, схоже, до досвіду Сінгапуру потрібно приглядатися не лише країнам третього світу, що вони роблять часто хибно (вибірково беручи приклади ліберальної частини сінгапурського дива й забувають про її прагматичну природу), а й першого світу.
Прагматисти не схильні до узагальнювальних і універсальних підходів щодо теоретизування. Лі Куан Ю часто зауважував, що він читав теорії і, можливо, вірив у них, але водночас наголошував, що «ми досить практичні й прагматичні, щоб не перебувати під їхнім пресом». Загалом державні функціонери в Сінгапурі завжди були схильними відкидати теорію, яку нав’язували адепти ліберального капіталізму, ігноруючи ідеї, що не працюють, запозичені зі сформованої мейнстримом ліберальної економічної історії. Ден Сяопін захоплювався сінгапурським лідером, а потім, через десять років китайських реформ, настав час для Лі Куан Ю захоплюватися Ден Сяопіном.
Керівництво Сінгапуру завжди сприймало прагматичність як елемент стратегічного плану. Воно було готовим до змін і внесення корективів, відмови від політики, яка не забезпечувала очікуваних результатів, а також пристосування її до нових обставин. Політика прагматизму стала «парасолькою» стратегічного планування для всіх інших політик, забезпечуючи швидке реагування на раптові загрози й розкриття потенційних можливостей. У новому глобальному світі, який стрімко змінюється, це дуже важлива цінність. Міністр Тео Чи Хін якось пояснив, коли критикував надмірні громадські дебати з економічних питань: «Ми не граємо в шахи, у яких фігури лишаються нерухомими, поки ми щось обговорюємо або над чимось міркуємо. Ми граємо у футбол. Якщо ми зупинимося, решта світу й далі намотуватиме кола навколо нас… тому не варто паралізувати себе нескінченними конфліктами й дебатами».
Читайте також: Битва абревіатур
Уже через рік після здобуття Сінгапуром незалежності Лі Куан Ю підкреслював важливість «реалістичного», спрямованого в майбутнє суспільства, яке «постійно шукає нових рішень, нових шляхів вирішення старих завдань». Сінгапурський уряд реагував на нові виклики конкурентного середовища, щойно вони з’являлися, оскільки розумів, що вчорашня перевага завтра може стати перешкодою. Але такі динамічні зміни завжди були підпорядковані визначеній державою стратегії розвитку. Саме тому, можливо, Сінгапур краще за інших пережив фінансову кризу 1990-х. У книжці, присвяченій сінгапурському прагматизму як «динамічному управлінню», Нео Бун Сіон і Джеральдіна Чен так окреслили формулу сінгапурського дива: «Політики в уряді Сінгапуру можуть одночасно дивитися вперед, озиратися навколо й дивитися на світ новими очима».
Сила GLC
Економіку Сінгапуру можна розглядати як унікальний експеримент, унаслідок якого об’єднуються найкращі з доступних систем управління в гнучких, прагматичних і неортодоксальних підходах, що були найадаптивнішими до конкретних обставин. Однак з кінця ХХ століття Сінгапур уже не може просто переймати та втілювати передовий досвід тих, хто його випереджає. Він сам став попереду, тому доводиться шукати власний шлях. Оскільки економіка невеликих держав дуже залежить від міжнародного обміну (наприклад, торгівля Сінгапуру становить близько третини від ВВП), для того, щоб мати доступ до кращих умов торгівлі та отримувати іноземні інвестиції, ця держава була змушена підкорятися правилам, нав’язаним прихильниками неолібералізму, що здебільшого означало здійснення неоліберальних реформ. Вплив їх не тільки в Сінгапурі, а й у Кореї та інших країнах став особливо помітним після азійської економічної кризи. Проте є нюанси. Ще на початку 1990-х було опубліковано кілька досліджень, які показали «вибірковість» Сінгапуру в застосуванні принципів неолібералізму. Партія народної дії не приймала неоліберальних реформ, довівши зовнішнім гравцям, що діє саме в інтересах міжнародного капіталу та фінансового сектору, де і тоді, й тепер переважають підприємства, пов’язані з державою (government-linked companies, GLCs). Оці GLCs діяли каталізаторами й криголамами в різних секторах: спочатку вони заходили з державним інвестуванням і підтримкою, а потім, коли сектор ставав конкурентоспроможним, здійснювали приватизацію. Спочатку це був текстиль і портові послуги, потім електроніка й комп’ютери, фармацевтика, і нарешті глобальний банкінг (що становить лише близько 10% ВВП, хоча Сінгапур є азійським офшором, як Швейцарія в Європі у ХХ столітті), залишаючи комп’ютерам 30% і машинам з устаткуванням разом із суднобудуванням 10%. Державна увага постійно зміщувалася з сектору на сектор, однак GLCs досі контролюють понад 30% ВВП. Попри критику відсутності свободи, відповідальності політичних сил, а також прав громадян на інформацію, відносини між державою й міжнародним капіталом у начебто ліберальному Сінгапурі було врегульовано на користь збереження авторитарного, але економічно ефективного правління.
Проте ці групи інтересів неможливо було б забезпечити, якби уряду не вдалося переконати своїх громадян у правильності авторитарних методів і визначених урядом цілей. Прагматики нагорі створили націю прагматиків унизу. І перші, і другі готові прийняти будь-які інструменти, поки результат є успішним. «Мета виправдовує засоби» — основний принцип, на якому в Сінгапурі базується «верхня» й «нижня» політики та ухвалюють рішення. Основну ставку роблять на формулювання технічних та інструментальних підстав для розробки та реалізації рішень, а технологічна раціональність повністю домінує над морально-політичною й ціннісною раціональністю. Основна мета прагматизму ПНД — забезпечити безперервне економічне зростання, і ця єдина мета виступає одночасно критерієм для ініціювання та оцінювання всіх урядових заходів.
Переходячи до висновків щодо причин успіху Сінгапуру, зазначимо таке. Схоже, що найважливішими державними адміністраторами є ті, хто постійно мислить у рамках зіставлення витрат і вигод, проте за умови, що населення раціонально реагуватиме на успіхи й загрози. Відтак державне управління має бути відкритим і вміти на основі чітких інструментів розвивати політичне життя. Урядовці повинні підходити до формування політики з позицій менеджерів-технократів, які займаються вирішенням проблемних ситуацій і не повинні загрузнути в метафізиці й етичних питаннях. Езра Фогель ще наприкінці 1980-х описав систему управління в Сінгапурі як мачо-меритократію, коли політики вважають, що вони повністю мають слушність, що часто виливається в зарозумілу нетерпимість до альтернативних думок громадськості чи зовнішніх експертів, чиї міркування (як вони вважають) не можна вважати правдивими, бо вони не здатні побачити повної картини. І наостанок: «нейтральні» технократи одягають свою прагматичну політику в привабливі ідеали, цінності та принципи, щоб здобути широке визнання цієї політики й забезпечити їй успішну реалізацію. Фактично це підхід до розробки політики, коли в «меню» завантажують геть усе привабливе на цей час і підкріплюють використанням відповідних економічних інструментів.
Культуру теж використовують як політико-економічний конструкт і ресурс, як синтетичну технологію, що мотивує, підтримує, виправдовує бажане та стимулює потрібну поведінку. Прагматизмом пояснюють зацікавленість уряду в постійному перебудовуванні офіційної культури й системи цінностей — сінгапурської «ідеології». Вони роблять це, привласнюючи одночасно західні цінності — такі як індивідуалізм, і азійські цінності — як-от ощадливість, працьовитість, орієнтацію на повагу до влади, які уявно і стратегічно вибирають, щоб створити ідеального для Сінгапуру працівника-споживача-громадянина. Водночас без жодних пояснень і сором’язливості виключають «невідповідні» цінності — й азійську конфуціанську зневагу до торговців і солдатів, і західні ліберальні поняття, пов’язані зі свободою, рівністю й недовірою до уряду.
———–
Наталія Резнікова, доктор економічних наук, професор, професор кафедри світового господарства і міжнародних економічних відносин Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка
Володимир Панченко, доктор економічних наук, директор Аналітичного центру економіко-правових досліджень та прогнозування Федерації роботодавців