Алла Лазарева власна кореспондентка «Тижня» у Парижі

Прикро, але не боляче

Світ
26 Травня 2021, 11:59

Сьогодні Європейський Союз застосовує режим санкцій проти трьох десятків держав — насамперед за фінансування й підтримку тероризму, грубі порушення міжнародного права, відмивання кримінальних грошей, узурпацію влади та зневагу до прав людини. Санкції, що вважаються важливим інструментом політичного впливу, переважно полягають в економічних обмеженнях та заборонах на використання технологій, купівлю зброї, доступ до ринків, а також у замороженні активів та інколи перекритті доступу до фінансових послуг. Одним із поширених механізмів індивідуальних санкцій є заборона на в’їзд на територію ЄС для осіб, причетних до конкретних злочинів.
Наскільки дієві такі механізми впливу? Експерти наголошують, що визначити ефективність санкцій, застованих ООН, ЄС чи якоюсь окремою країною, дуже непросто. «Порівняно зі збройним конфліктом запровадження санкцій є відносно недорогим та популярним в очах громадськості політичним інструментом, — зазначає в статті для The Conversation дослідниця міжнародної політики Софі Маріно. — Проте визначити точний перелік заходів, який дав би змогу ефективно вплинути на політику санкціонованої держави, практично нереально».

Щоб оцінити ефективність, слід зважати на численні фактори: економічні наслідки для держави під санкціями, її взаємини з ЄС та іншими міжнародними структурами, динаміку загального міжнародного контексту, а також на мету санкцій та фактор часу, впродовж якого вони діють. Згідно з висновками групи дослідників Інституту міжнародної економіки Петерсона (Peterson Institute for International Economics, PIIE), саме час є вирішальним важелем дієвості обмежень. «У середньому санкції тривають до 16 років, — зазначає дослідження PIIE. — Якщо за цей час вони не досягнуть поставленої мети, інколи їх скасовують навіть за відсутності результату. Це трапляється тоді, коли покарані держави, замість змінити політичні практики, ізолюються, розвивають власне виробництво, стають самодостатніми… Тоді доводиться констатувати незначний ефект обмежень». Прикладом такої недієвості автори розвідки вважають попередні санкції Євросоюзу проти М’янми (на той час Бірми). Вони тривали понад 20 років без жодного відчутного результату, аж поки були скасовані в 2013 році.

 

Читайте також: Брак волі. Чому європейці не знають, як упоратися з Росією

У різні часи під санкції Європейського Союзу потрапляли Афганістан та Білорусь, Боснія та Бурунді, Китай та Центрально-Африканська Республіка, а також — Гвінея, Гаїті, Іран, Ірак, Лівія, Малі, М’янма, Нікарагуа, Північна Корея, Росія, Сербія, Сомалі, Венесуела, Ємен, Зімбабве, Туреччина… «Дієвість обмежень залежить від характеру режиму та економічного потенціалу порушника, — пояснив Тижню французький дипломат, який побажав залишитися неназваним. — Що демократичніший режим, то легше впливати на його керівництво, бо демократична влада завжди залежить від наступних виборів. Санкції впливають не лише на добробут електорату, а й на репутацію та популярність політиків. Отже, демократичні лідери докладають зусиль, щоб їх позбутись. Натомість авторитарні режими гірше піддаються санкційним впливам. Візьмемо до прикладу Росію та Північну Корею. Ці дві дуже різні держави однаково використовують зовнішні санкції, щоб навпаки, згуртувати довкола себе людей. Замість того щоб допомагати більшості росіян та північних корейців усвідомити злочинну природу своїх правлячих режимів та вимагати змін, санкції стають знаряддям пропаганди для розкрутки образу «зовнішнього ворога». Добрий приклад — кількість російських асоціацій, які після проголошення санкцій через анексію Криму в 2014 році публічно підтримали Кремль».

Не маючи власної чіткої зовнішньої політики, Європейський Союз застосовує санкційні механізми як інструмент дипломатії, покликаний впливати на складних міжнародних партнерів. Від них не варто очікувати більшого, ніж вони здатні дати.

Прикладом успішного застосування санкцій — не лише європейських, а загалом міжнародних — прийнято вважати припинення ядерної програми в Ірані. «У випадку з Іраном санкції спрацювали як вдалий інструмент зовнішньої та безпекової політики Євросоюзу, — зазначив у розмові з Тижнем французький дипломат. — Вони підштовхнули Тегеран до переговорів, а згодом і до зміни політичної лінії. Треба визнати, що йдеться радше про виняток, ніж про правило. Загалом авторитарні режими, до яких належить іранський, не надто чутливі до зовнішнього тиску: на рівні правила їхнє керівництво зацікавлене задовольняти лише своє близьке коло та відданих прихильників, дискримінуючи та ігноруючи опонентів».

Стосовно дієвості та оптимальності антиросійських санкцій Євросоюзу експерти далекі від одностайності. «Економічні обмеження, до яких вдався Брюссель, доволі м’які та символічні, вони не завдають аж такого лиха російській економіці, — зазначила в розмові з Тижнем економістка Жюлі Монфор. — Це радше прикро, ніж боляче. Від початку, відразу після анексії Криму, Брюссель мусив вдатися до жорсткіших заходів, зокрема в енергетиці, в царині газопостачання. Великою помилкою була згода Євросоюзу на побудову «Північного потоку–2». Якщо ПП1 хоч якось можна виправдати реструктуризацією німецької економіки, то друга нитка газогону — це чиста геополітика та намір Берліна перетворитись на потужний європейський газовий хаб. Чи потрібно це іншим державам Євросоюзу? Ясно, що ні. Але вони не зуміли зорганізуватись, щоб протистояти проєкту. Індивідуальні санкції проти високого російського чиновництва — то взагалі фарс. Вони і не можуть ні на що вплинути. Якби, до прикладу, Париж видворив трьох дочок Пєскова (Дмітрій Пєсков — прессекретар президента РФ — Ред.), які давно живуть у Франції, може, ефект і був би. Але друге, третє, четверте коло наближених до Путіна…  Хто в Росії переймається їхнім доступом до зарубіжного майна та поїздками до Європи? Та ніхто!»

 

Читайте також: Девід Кремер: Нам треба номінувати когось, хто нестиме порядок денний президента Байдена щодо підтримки України проти загрози з боку Москви

Думки про недостатність європейських санкцій проти Росії більш-менш поширені в західному експертному середовищі, але не в політичному. «Не планується жодних нових санкцій, подібних до американських, — пояснили в Єлисейському палаці Тижню. — Франція не практикує специфічних власних санкцій проти Російської Федерації, ми дотримуємося тих, що встановлені Європейським Союзом». Навіть якщо Польща та країни Балтії регулярно повертаються до питання нових, жорсткіших кроків у взаєминах із Кремлем, домогтися відповідного консенсусу на рівні 27 держав-членів їм поки що не вдається.

«Економічні санкції потребують якісного дипломатичного супроводу, — переконаний французький дипломат, із яким поспілкувався Тиждень. — Вони не те що недостатньо жорсткі. Санкції самі по собі не самодостатні як інструмент впливу. Це лише частина переговірного процесу, що допомагає, з одного боку, уникнути військових дій та людських жертв, а з другого — здобути вигіднішу позицію на перемовинах. От, скажімо, нещодавні американські санкції проти КНР добре прислужилися Вашингтону в комерційних переговорах із Пекіном. Аналогічна ситуація і з Москвою. Санкційна складова дає можливість тиснути на Кремль. Ще один важливий момент: вимоги санкцій мають бути реалістичними. Тоді більше шансів домогтися успіху. Краще діють скромніші, «точкові» вимоги, аніж широкі та комплексні, як, скажімо, «зміна режиму на демократичний». Що конкретніші умови скасування санкцій, то більше шансів, що вони будуть успішними».

Політолог та економіст Девід Болдвін зазначає в одній зі своїх публікацій, що санкції успішніші в тих ситуаціях, коли режим слабкий, а опозиція — потужна та активна, як, наприклад, у Венесуелі в 2017 році. Проте у випадку з Білоруссю опір громадянського суспільства після останніх президентських виборів був хоч і активний, але не такий масовий, щоб санкції проти Лукашенки посприяли усуненню його від влади. У 2020 році ЄС запровадив проти Мінська нові санкції та відмовився визнавати результати виборів, проте авторитарний режим, за активної підтримки Москви, зберігає контроль над ситуацією в країні. Санкції, можливо, дещо стримали внутрішній громадянський конфлікт у цій державі, але не містили дієвих механізмів, щоб його зупинити.

 

Читайте також: Жан-Сільвестр Монґреньє: «Європа має визнати існування євразійського фронту поряд із середземноморським та близькосхідним»

У лютому Євросоюз ухвалив нові санкції проти військової хунти в М’янмі — за криваві придушення протестних акцій (сотні вбитих, поранених та зниклих безвісті мирних протестувальників, понад 2600 арештів). Обмеження стосуються 11 конкретних осіб — військових, які захопили владу в країні, а також двох підприємств, контрольованих армією. «У цій державі військові є водночас економічними гравцями», — наголосив Верховний представник ЄС із питань закордонної політики та безпеки Жозеп Боррель. У березні в контексті справи Навального ЄС двічі застосував санкції до Росії — також на рівні конкретних високих чиновників, причетних до отруєння та арешту опозиціонера. Москва відповіла симетрично, пильнуючи імідж непоступливого міжнародного гравця. У травні Євросоюз відтермінував угоду про інвестиції з Китаєм, в продовження обміну санкціями з Пекіном. «Ситуація не сприяє ратифікації», — пояснив віцепрезидент Єврокомісії Валдіс Домбровскіс. Санкційна політика, отже, запроваджується активно. Чи ефективно? Інше питання.

Не маючи власної чіткої зовнішньої політики, Європейський Союз застосовує санкційні механізми як інструмент дипломатії, покликаний впливати на складних міжнародних партнерів. Європейські санкції не є чимось самодостатнім. Від них не варто очікувати більшого, ніж вони здатні дати: трохи впливу, трохи тиску, трохи дискомфорту для диктатора, терориста чи потужного міжнародного мафіозі. Мабуть, це все. Самі по собі запобігти новим збройним загостренням чи зупинити війни, що вже точаться, вони не можуть.

Чи означає це, що санкції не потрібні, і від них можна безболісно відмовитися? Зовсім ні. Вони також є важливим політичним символом. Санкції нагадують, що міжнародне право — не така вже й формальність, що тероризм, анексія чужих земель, хімічна зброя, кіберзлочинність тощо — не мусять ставати нормою. Якщо не плекати завищених очікувань, це зовсім не зайвий інструмент впливу. 

100