Порядок без демократії – це диктатура

Конституція 1996 року стала не лише результатом складного компромісу, а й знаковою віхою в утвердженні української державності. Свого часу вона здобула позитивну оцінку Венеціанської комісії. В ухваленому на її 30-му засіданні (березень 1997-го) висновку констатовано, що «вся Конституція […] відоб­ражає рішуче прагнення України стати демократичною, соціальною і правовою державою», в ній «закладено досить стабільну основу для діяльності парламенту» при тому, що «президент має дуже міцну владу», а «Кабінет Міністрів відповідальний перед президентом і підзвітний Верховній Раді». Підкреслено також: «У той час як Конституція встановлює міцну виконавчу владу, керовану сильним президентом, у її тексті передбачено систему стримувань та противаг, яка унеможливлює повернення до авторитаризму».

Реалістичним і законним способом подолання конституційної кризи є легітимне відновлення Конституції 1996 року з одночасним пакетним ухваленням низки законів для усунення її недоліків відповідно до рекомендацій Венеціанської комісії

Але висновок застерігає, що «деякі положення Конституції залишаються незадовільними з юридичного погляду». Вказано на відсутність «загального положення, яке визначало б характер співвідношення між законами, ухваленими парламентом, повноваженнями президента (на ос­нові ч. 3 ст. 106) видавати укази й розпорядження, що є обов’яз­ковими до виконання на території України, та повноваженнями Кабінету Міністрів (на основі ч. 1 ст. 117) видавати постанови та розпорядження, що є обов’яз­ко­вими до виконання». Наголошено, що ці недоліки «мають політичні причини й можуть бути пояснені тим фактом, що для прийняття Конституції необхідно було дійти політичного компромісу. Отже, впроваджуючи ці положення Конституції, Україні слід враховувати висновок комісії, а також відповідні стандарти Ради Європи». Ці та інші рекомендації Венеціанської комісії були співзвучні з досягнутим під час розробки Основного Закону України розумінням необхідності ухвалення низки документів, спрямованих на деталізацію та уточнення конституційних положень для усунення прогалин та посилення механізму стримувань і противаг у взаємодії гілок влади.
Однак замість завершення конституційного процесу в Україні бачимо законотворчі ігри, які вже призвели до ерозії конституційного порядку. Хто й коли їх розпочав? Які наслідки вони мають?

Хто? Коли? Навіщо?

Без відповіді на ці запитання неможливо знайти адекватні способи відновлення згаданого порядку. Досить часто вади конституційних актів шукають лише в них самих – без політичного й соціального контексту.

Головною причиною порушень конституційного порядку були не недоліки Основного Закону, а постійна практика ухвалення тодішнім президентом України Леонідом Кучмою указів і розпоряджень, якими він привласнював функції та повноваження, не передбачені Конституцією. Водночас особисто господар Банкової, його Адміністрація, контрольовані ними уряд та частина депутатського корпусу свідомо блокували ухвалення законів, що мали б гармонізувати взаємодію всіх владних гілок і чіткіше розмежувати компетенції вищих органів державної влади й управління.
Тоді це не викликало серйо­зної протидії ані більшості депутатського корпусу, ані експертів, ані широкої громадськості.

Отже, під час першої каденції Леоніда Кучми (1994–1999) ерозія конституційного порядку сталася через свідомі порушення Основного Закону, відмову виконувати як досягнуті під час його розробки домовленості, так і рекомендації Венеціанської комісії, а також через брак адекватної реакції з боку політичного істеблішменту та громадськості України.

Концентрація в руках Кучми величезних владних повноважень за відсутності механізму стримувань і противаг супроводжувалася суперечливими процесами в житті держави й суспільства. Поглиблювалися тінізація та олігархізація економіки, запроваджувалися корупційні схеми, в яких були задіяні представники всіх гілок влади. У країні відбувались ерозія законності й грубі порушення принципів демократії та прав людини. Леонід Кучма критикував Верховну Раду як інституцію, а не парламентські антиукраїнські сили. У внутрішній політиці другий президент спирався на найближче оточення, в якому чільну роль відігравали Дмитро Табачник, Володимир Гриньов, Євген Кушнарьов, Віктор Медведчук, Анатолій Орел та ін., і відмовився від послідовної розбудови України як європейської демократичної держави національного типу. Понад те, він спрямовував зусилля силових відомств та правоохоронних органів на роз’єднання й послаблення національно-демок­ра­тич­них сил. Натомість толерував антидержавницьку діяльність лівих із метою використання гасла «червоної загрози» у своїй виборчій кампанії на другий президентський термін.

Парламент, сформований усупереч принципу верховенства права й елементарним вимогам демократії, завжди буде неспроможним і непрацездатним. Тому пріоритетом має стати ухвалення виборчого кодексу, який мінімізував би спотворення волевиявлення громадян

На початку другої каденції Леонід Кучма намагався запровадити конституційні змі­ни, що мали посилити важелі впливу на ВР і ще дужче розширити його повноваження. 15 січня 2000 року було видано Указ «Про проведення всеукраїнського референдуму»: волевиявлення мало відбутися за ухваленим іще в радянські часи законом, що суперечив Конституції 1996-го. Ішлося про зміни до Основ­ного Закону. Таке посилення президентських повноважень викликало критику. У квітні 2000-го ПАРЄ прийняла Резолюцію 1451 (2000) «Реформа інститутів влади в Україні», де було зазначено: «7. Асамблея наголошує на тому, що правомірний референдум не може бути проведений доти, доки Верховна Рада не ухвалить нового закону про порядок проведення референдуму. 8. Асамблея занепокоєна можливими наслідками для розподілу влади – різким зруйнуванням системи стримувань і противаг між інститутами влади, що має на меті суттєве зміцнення ролі президента й суттєве послаблення ролі парламенту».

16 квітня 2000 року референдум таки відбувся, проте на голосуванні у Верховній Раді 18 січня 2001-го законопроект «Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» не був підтриманий конституційною більшістю.
Прагнучи контролювати ситуацію і зберегти себе у владі після виборів 2004 року, Кучма восени 2002-го запропонував «політичну реформу», ідеологом якої був Віктор Медведчук, керівник Адміністрації президента й лідер Соціал-демо­кра­тичної партії України (об’єд­на­ної), котрий не приховував, що є провідником і захисником інтересів Росії. Останній розробив проект радикальної конституційної реформи з метою перерозподілу владних повноважень на користь прем’єр-міністра. Це зруйнувало президентську вертикаль, проте давало Леонідові Кучмі змогу зробитися прем’є­ром із сильними повноваженнями в разі обрання президентом Віктора Ющенка. Реальним ставав проект, що був вигідний передусім чекістському керівництву Кремля, адже послаблював механізм державного управління в Україні.

Кучма не зміг протистояти спокусі власного порятунку і своїм-таки лідерським амбіціям. Будучи прихильником сильної президентської влади й відповідної форми правління, він усвідомлював небезпеку відмови від неї у специфічних умовах України. Однак започаткував процес руйнації конституційного порядку. Глава держави розраховував у парламенті й на голоси комуністів Петра Симоненка та соціалістів Олександра Мороза, бо ліві завжди були противниками сильної вертикалі влади в Україні, яка стала б інструментом реформ, ліквідації рудиментів комуністичного панування, зміцнення державності.

Аctum nullum ab initio

В умовах утрати Леонідом Кучмою контролю над ситуацією у Верховній Раді до неї було внесено кілька проектів змін і доповнень до Конституції 1996-го. Гострі дискусії точилися в умовах політичної кризи, апогеєм якої стали масштабні фальсифікації результатів другого туру президентських виборів, а завершенням – Закон «Про внесення змін до Конституції України» (№ 2222-IV, від 8 грудня 2004 року). Його ухвалення відбулося з грубими порушеннями порядку внесення конституційних змін, спричинило правовий хаос у країні, бо нововведення зруйнували владну вертикаль, але не внесли чіткості в розподіл повноважень між гілками влади й не зміцнили механізму стримувань та противаг, посиливши протистояння владних інституцій.

Закон 2222-IV був зумовлений суб’єктивними факторами, бо став складовою політичного компромісу під час Помаранчевої революції. Ухвалений за надзвичайних обставин, він дав змогу уникнути силового протистояння й провести третій тур президентських виборів. Ціною поступки заради мирного врегулювання політичної кризи 2004 року була криза конституційна, яка розпочалась у 2006-му й триває досі.

Національна комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права на своєму третьому пленарному засіданні 27 грудня 2005 року одностайно ухвалила «Висновок щодо дотримання конституційної процедури під час внесення змін до Конституції України 1996 р. шляхом ухвалення Закону України «Про внесення змін до Конституції України від 8 грудня 2004 року» № 2222-IV та щодо відповідності його положень загальним засадам Конституції 1996 року і європейським стандартам». Національна комісія дійшла висновку, що закон № 2222-IV слід розглядати як actum nullum ab initio (акт, недійсний від моменту ухвалення) й тому він не може вважатися складовою частиною чинної Конституції. У висновку зазначено: «Є всі підстави для звернення до Конституційного Суду України з клопотанням про визнання конституційних змін, запроваджених Законом, неконституційни­ми»,  а також: «Можливість для звернення до Конституційного Суду України з цього приводу зберігається після формального набуття чинності зазначеним Законом, оскільки право на звернення до Конституційного Суду України не обмежене в часі».

У лютому 2010 року цим правом скористалися контрольовані новообраним президентом Віктором Януковичем народні депутати від Партії регіонів, які й зробили до КСУ конституційне подання щодо відповідності Основному Законові (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV. 30 вересня 2010 року він ухвалив рішення, яке виходило за межі його повноважень, бо передбачало відновлення дії Конституції 1996 року всупереч установленій конституційній процедурі.

Зловживання владними повноваженнями, до того ж нелегітимно привласненими, прирекло антиконституційну модель влади на системну кризу. Її кульмінацією став широкий всеукраїнський протестний рух, викликаний свавільним рішенням президента не підписувати Угоди про асоціацію з ЄС.

Конституція і опозиція: наразі все попереду

Серед вимог, озвучених лідерами опозиційних парламентських партій і підтриманих протестувальниками, є зафіксована в Програмному маніфесті Майдану та Плані дій, затверджена Народним вічем 19 січня 2014 року – про повернення до редакції Конституції 2004-го. На початку лютого лідери опозиції Віталій Кличко, Олег Тягнибок та Олександр Турчинов погодили проект Конституційного акта, який вони мають намір подати на розгляд Верховної Ради й суть якого полягає у визнанні чинності Конституції 2004 року. Хоч би якою була редакція рішення про її відновлення, воно має бути лише тимчасовим засобом урегулювання політичної кризи.

Україна потребує відновлення демократичного конституційного порядку, але не на засадах Конституції 2004 року. Прихильники парламентсько-президентської форми правління чомусь вбачають причини порушення демократії та прав людини в Основному Законі 1996-го, а не в діях вищих посадовців, які ігнорували конституційні приписи й чинили всупереч принципу верховенства права. Не забуваймо, що перехід до парламентсько-президентської республіки у версії Медведчука – Симоненка – Мороза планувався як інструмент послаблення управління державою і засіб роздмухування конфліктів між різними гілками влади.

Україна може бути суверенною лише як держава національного типу, що функціонує і розвивається подібно до інших європейських національних демократій, як-от Франція, Поль­ща, Німеччина, Чехія, Італія та ін. А розбудова Української держави неможлива без сильної президентської влади, справді представницького парламенту й дієвого уряду, здатних працювати в інтересах суспільства, а не олігархічних кланів. Конституційний лад у країні необхідно відновлювати, маючи на увазі, що порядок без демократії – це диктатура, а демократія без порядку – хаос.

В умовах, що склалися нині в Україні, реалістичним і законним способом подолання конституційної кризи є легітимне відновлення Конституції 1996 року з одночасним пакетним ухваленням низки законів для усунення її недоліків відповідно до рекомендацій Венеціанської комісії. Для цього мають бути розроблені насамперед такі змістовно й системно узгоджені між собою закони: «Про президента України», «Про регламент Верховної Ради України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України», «Про опозицію», «Про місцеве самоврядування», «Про референдум». Мета їх ухвалення – ліквідація прогалин у Конституції 1996 року, що може стати ефективним інструментом забезпечення суспільних потреб та порядку, коли повноваження органів державної влади будуть належним чином визначені й запрацює механізм стримувань і противаг.

В Україні існує вельми недосконале виборче законодавство, яке дає змогу застосовувати різні схеми протиправного впливу на виборців та фальсифікувати результати волевиявлення. Утвердилася загальна свобода електоральних перегонів, але конкретного громадянина держави позбавлено індивідуальної свободи вибору. Така ситуація порушує принцип представницької демократії і унеможливлює формування депутатського корпусу, пов’язаного з виборцями й зобов’язаного представляти та захищати інтереси українського суспільства. Парламент, сформований усупереч принципу верховенства права й елементарним вимогам демократії, завжди буде неспроможним і непрацездатним.

Тому пріоритетом має стати ухвалення виборчого кодексу, який мінімізував би спотворення волевиявлення громадян під час як парламентських, так і президентських виборів. Лідери опозиції мають розпочати створення механізму захисту результатів голосування під час президентських виборів 2015 року. Без чесно обраного глави держави та якісно нового парламенту відновлення конституційного порядку буде неможливим.

Конституційний процес в Україні супроводжується спробами включення до Основного Закону положень, реалізація яких неминуче перетворила б його на інструмент провокування внутрішніх конфліктів, послаблення єдності країни, створювала б підстави для втручання інших держав, звужувала б можливості національної безпеки і, врешті, мог­ла б спричинити загибель державності. Аналіз цих руйнівних спроб дає змогу виокремити серед них принаймні 10 напрямів:
– визнання за російською мовою статусу другої державної;
– запровадження інституту подвійного громадянства;
– здійснення поділу України на кілька великих адмі­ністра­тивно-терито­ріаль­них одиниць;
– обрання керівників таких одиниць громадянами, що проживають у їх межах;
– запровадження національ­но-культурної автономії для нацменшин;
– запровадження двопалатного парламенту;
– запровадження федеративного устрою;
– скасування інституту президента або обрання його парламентом і відповідно значне обмеження його владних повноважень і функцій;
– установлення суто парламентської форми правління;
– проголошення статусу нейтралітету з відмовою від курсу на європейську та євроатлантичну інтеграцію.

Серйозність небезпек, що постануть у разі включення перелічених положень до Конституції, самоочевидна: кожне з них об’єктивно є елементом, руйнівним для держави з огляду на специфіку історичного розвитку України, сучасне співвідношення політичних сил усередині неї та наявні зовнішні загрози. Хоч би яким був спосіб відновлення конституційного порядку, слід пильнувати й рішуче відкидати будь-які спроби включення до Конституції навіть окремих системоруйнівних елементів, незалежно від того, хто саме ініціював би такі спроби і якими добрими намірами їх обґрунтовував би.