Петер Шененберґер про те, як функціонує швейцарська пряма демократія та чому банки його країни уникли кризи заборгованості

Ця гірська країна, яка виникла на стику кількох етноконфесійних зон у самому серці Західної Європи, не тільки зберегла культурне й національне розмаїття у своїх історичних областях, а й водночас утримала державну єдність, створила унікальну ідентичність і досягла значних успіхів у розвитку прямої демократії. Про особливості швейцарського федералізму Тиждень спілкувався з тамтешнім досвідченим урядовцем Петером Шененберґером.

У. Т.: На яких принципах і засадах побудована Швейцарська Конфедерація?

– Найголовнішою передумовою для того, щоб функціонувала будь-яка децентралізована держава, є наявність незалежної судової гілки влади та базовий рівень демократії. Децентралізація ґрунтується на принципі субсидіарності, що передбачає вирішення проблем на якомога нижчому рівні. Якщо окремий індивідуум може зарадити котрійсь із них на своєму рівні, то він повинен це зробити самостійно. За таким самим принципом мають чинити окреме село, селище, місто, регіон чи держава, коли проблема належить до їхньої компетенції. Також повинна існувати узгодженість між тими, кому потрібна якась послуга уряду, й тими, хто її оплачує. Якщо говорити науково, то це принцип фіскальної еквівалентності. А по-народному: той, хто платить, дає розпорядження, а той, хто дає розпорядження, мусить платити. Це означає, що поряд із наявністю певної компетенції, повинна існувати й можливість її фінансування. І тому було б неправильно, коли вищі інстанції давали б вказівки нижчим і водночас не забезпечували відповідних коштів на їх виконання. Утім, було б хибною практикою, якби на найнижчому рівні ставили вимоги й не існувало можливостей їх оплатити.

Слід завжди враховувати ті завдання, які можуть виконуватися на місцевому рівні, і яким чином буде профінансовано виконання цього рішення. Це означає, що адміністративні витрати будуть триматися у досить вузьких рамках. І тому, коли громадянин претендує на якусь послугу, він має розуміти, що за цю послугу має якимось чином сплатити. Ці два принципи є визначальними для функціонування будь-якої децентралізованої держави.

Сьогодні великою проблемою в країнах ЄС та США є державна заборгованість. Значною мірою така ситуація склалася внаслідок відсутності належного розуміння факту: коли вимагаєш якусь послугу, за неї потрібно вносити плату. І тому я вважаю, що децентралізація сприяє не лише розбудові та посиленню демократії, а й зменшенню податкового тиску на громадян, бо адміністративні послуги тут надають максимально ефективно. Я можу це довести статистично. У Швейцарії державна заборгованість незначна й водночас вона найменша саме на рівні громад. А це тому, що громадяни мають тут безпосередній контроль над використанням бюджетних коштів.

У. Т.: В останні 20 років увиразнилася тенденція до набуття кантонами повноважень у веденні власної зовнішньої політики. Свого часу ви очолювали конференцію територіально-адміністративних одиниць, що відстоювала відповідні права перед федеральним урядом. Де сьогодні проходить межа між зовнішньополітичною компетенцією кантонів та офіційного Берна?

– Історично склалося так, що кантони мали зовнішні зв’язки з регіонами сусідніх країн, і ці контакти розвивалися виключно в межах їхньої компетенції. Наприклад, мій кантон Санкт-Галлен уклав спеціальну угоду із Князівством Ліхтенштейн у податковій галузі. Довгий час тут не було жодних суперечностей. Але в міру розбудови відносин із країнами ЄС стало зрозуміло, що федеральна зовнішня політика також часто безпосередньо по­в’язана з інтересами окремих територіально-адмі­ні­стра­тив­них одиниць. Дуже багато угод, які укладали із членами Євросоюзу, стосувалися власне кантонів. І тому поступово з розвитком двостороннього співробітництва з державами ЄС зовнішня політика Берна з часом перетворювалася на внутрішню. Бачачи, що міжнародні відносини Швейцарії дедалі більше централізуються, окремі кантони почали організовуватись і вимагати права голосу під час вирішення зовнішньополітичних завдань. У зв’язку з цим було прийнято відповідну поправку до Конституції та відповідний закон, який визначав обсяг участі кантонів у зовнішній політиці Конфедерації. Головним завданням конференції кантональних урядів, яку я очолював, було захищати й представляти інтереси кантонів у веденні зовнішньої політики Берна.

У. Т.: Як функціонує пряма демократія у Швейцарії, зокрема на прикладі кантону Санкт-Галлен?

– Насамперед слід сказати, що елементи прямої демократії виникли історично на рівні громад. Як показують дослідження, майже 90% населення цікавляться головно проблемами, що постають у них на порозі. Люди знають ці негаразди й усвідомлюють, яке рішення було б прийнятне для їх усунення. Потім принцип демократії розвивався далі й досягнув кантонального рівня. Наприклад, ухвалили рішення про контроль над регіональними видатками. Якщо останні перебувають у певних межах, то все залишається без обговорення, але коли перевищують визначений рівень, тоді може бути проведений референдум, за результатами якого їх можна урізати – особливо це стосується необґрунтованих витрат. На кантональному щаблі передбачено проведення факультативного (не обов’язково через референдум) обговорення будь-якого законодавчого акта. У Швейцарії розрізняють два типи референдумів: фінансовий (стосовно видатків) і законодавчий (щодо окремих законопроектів). Якщо передбачено внесення змін до Конституції, то проводять обов’язковий референдум на рівні громад і кантонів. На федеральному рівні картина бачиться трохи інакшою. Тут немає фінансових референдумів, але є факультативний (із приводу законопроектів), а також обов’язковий плебісцит про внесення змін до Конституції. Для останнього необхідно, щоб за відповідні зміни не тільки висловилася переважна частина населення, а й проголосувала більшість кантонів. Це принцип федералізованої компенсації.

У.Т.: Які були останні найбільш резонансні рішення на локальних референдумах у Швейцарії? 

–  На рівні громад у нас постійно відбуваються референдуми щодо  будівництва школи, дороги чи культурного центру. Якщо опозиція виступає проти певного рішення, тоді проводиться плебісцит. Питання, які не можу бути винесені на референдум громад, це визначення заробітної платі для чиновників і вчителів. Всі плебісцити проводяться лише в межах компетенції громади. Вплив прямої демократії на прийняття тих чи інших законопроектів та рішень відбувається ще задовго до голосування на референдумі, так як парламентарі уважно стежать за настроями населення і не будуть вносити в закони ті положення, які можуть викликати негативну  реакцію громадян. Кожна фракція має ретельно обдумувати свої ініціативи перед тим як вони будуть обговорені на плебісциті. Було б наївним думати, що результати референдуму не будуть враховані, так як будь-який територіальний орган зважає на те, що наступного разу його не оберуть.

У. Т.: Які маркери, окрім етнічних, релігійних та мовних, визначають особливу швейцарську ідентичність?

– Я, може, дещо спрощено висловлюся з цього приводу. У Швейцарії немає жодного кантону, який хотів би увійти до складу іншої країни чи існувати цілком окремо від федерації. Насамперед це пояснюється економічними розрахунком, що відіграє у функціонуванні держави визначальну роль. Швейцарці залишаються швейцарцями, бо не хочуть бути німцями, італійцями, французами чи австрійцями. Ми нація доброї волі, оскільки наша єдність походить не від серця, а від прагматичного розрахунку – ми усвідомлюємо, що нам разом буде краще, ніж порізно. Швейцарець почувається справжнім швейцарцем тільки за кордоном. Вдома ми насамперед є громадянами окремих громад чи кантонів – женевцями, цюрихцями, санкт-галленцями тощо. Тож у Швейцарії велику роль відіграє місце не народження, а походження. Якщо виходець із Санкт-Галлену живе у Цюриху, він однаково піклується і про Цюрих, і про Санкт-Галлен. Таким чином, виникає додатковий зв’я­зок між громадянами.

Із зростанням мобільності розвиваються цікаві процеси. Сьогодні у Швейцарії ведуться дискусії про необхідність скасування графи про походження. Наприклад, у моєму місті тільки 10% населення є корінні мешканці, а решту – приїжджі з інших кантонів.    

У.Т.: Наскільки Швейцарія вразлива до виклику міжнародної міграції, зокрема з арабських та азійських країн, зважаючи на кризу мультикультуралізму у Західній Європі? Зокрема, кілька років тому на федеральному рівні було прийнято рішення  про заборону мінаретів. 

–  Мені здається, що міграційна політика у європейських державах є дуже складною, але якщо підходити до неї із розумінням, то цю проблему можна вирішити. У Швейцарії 20% населення складають іноземці. І на цьому ґрунті не виникає якихось значних проблем, якщо дивитися з федеральної точки зору, але вони існують на місцевому рівні, так як пропорція мігрантів у різних громадах і кантонах варіюється. Скажімо, у громаді поблизу Боденського озера, кількість мігрантів складає 40%, а у громаді Санкт-Гален – 20%. Тобто, проблему слід вирішувати саме на рівні тих громад, де іноземці складають надто високу частку. Які це проблеми? Наприклад, складаючи 45% населення певної громади, діти мігрантів у школах будуть становити 90%, зважаючи на більший рівень народжуваності серед них. Приміром, у кантоні Санкт-Гален прийнято закон, який обмежує кількість учнів у класі до 20 осіб та запроваджує певний ліміт для іноземців. Існує чимало таких питань, які можна вирішувати саме на місцевому рівні. І в цьому полягають переваги децентралізації та федералізму, оскільки немає необхідності вирішувати це питання на загальнонаціональному рівні, так як воно може бути вирішеним конкретно на місці. Хоча тут існує протиріччя, так як міграційна політика належить до компетенції федерального уряду, який вирішує скільки іноземців може в’їхати на проживання до країни, але питання розподілу залишається у компетенції кантонів, зважаючи на економічні розрахунки. Наприклад, у кантоні Санкт-Гален не вистачає робітників з будівництва доріг, а також мало лікарів. Постає дилема, чи сприяти в’їзду на проживання до нас малоосвіченої робочої сили – будівельників, чи людей із вищою освітою, які стоять на іншому щаблі.

У. Т.: На банківський сектор припадає помітна частка економіки вашої країни. Як впливає світова криза на її фінансову стабільність? Що змінилося після резонансної справи американської податкової служби (IRS) проти швейцарського банку UBS?