Перезавантаження держмашини

Проведення агресивних, швидких і, що головне, системних реформ – це завдання для людей зі сталевою волею та відсутністю фобії нажити силу-силенну ворогів. На постреволюційній хвилі Міхаіл Саакашвілі шукав таких людей для Грузії.  Так у команді нинішнього грузинського президента з’яви­вся Каха Бендукідзе, який повернувся на батьківщину з Росії, де зробив успішну підприємницьку кар’єру, заснував компанію «Об’єднані машинобудівні заводи». Нині він уже екс-міністр з координації реформ Грузії, але побутує думка, що й далі зберігає вплив на процеси. Саме Бендукідзе стояв на чолі тотального перезавантаження грузинського державного механізму та програми приватизації, саме він був одним зі стратегів політики постреволюційних урядів. Його найцитованішим висловлюванням стала фраза: «В Грузії треба продати все, крім совісті», якої досі йому не може пробачити опозиція.

Втрата західних ілюзій

У. Т.: Ви обіймали вельми унікальну посаду держміністра з координації реформ. У чому була її головна ідея?

– Спочатку я працював міністром економічного розвитку. Потім створили відповідну посаду. Це позиція члена уряду, що запроваджується для регулювання міжміністерських про­цесів. Мені здається, в цілому все вийшло.

У. Т.: В Україні боротьба з корупцією ототожнюється з антикорупційним законодавством і рекомендаціями західних експертів, чия ефективність у пос­т­радянській реальності викликає сумніви. Грузія пішла іншим шляхом. У чому його суть?

– Справді, можна залучати західних експертів. А можна й не робити цього. Не це запорука успіху, бо корупція в кожній країні має свою специфіку, не розуміючи якої побороти подібне явище вкрай важко. Спільна й головна проблема наших країн – радянська спадщина. На Заході людей, які б на всьому цьому справді зналися й могли б адекватно аналізувати, або дуже мало, або їх зовсім немає. Щодо нашого грузинського підходу, сутність якого в тому, що з корупцією треба боротися на всіх фронтах, то він не новий. Можна прийняти гарний закон проти корупції. І що далі? Він укотре підтвердить, що красти ­– це погано, але ж це й так зрозуміло. Ефективним такий закон у нашій реальності не може бути в принципі. Потрібно перебудувати всю державну машину так, щоб імовірність корупції стала меншою.

У. Т.: У процесі здійснення реформ наскільки тісно Грузія прив’язувалася до планів дій Грузія – ЄС?  

– Ніяк не прив’язувалася. На початковому етапі реформ ці плани не потрібні, вони навіть шкідливі, позаяк у них не простежується достатнього розуміння пострадянської реальності. Приміром, завтра Україна перекладе українською німецьке законодавство, чи станете ви завдяки цьому щасливішими? Навпаки, країна буде ще нещаснішою. Не може дитина носити портфель і костюм батька.

Велика перебудова

У. Т.:  І яким чином ви перебудовували грузинську держмашину?

– Корупція виникає тоді, коли людина приходить до чиновника щось просити або ж чиновник може прийняти рішення: сказати «так» або «ні», а може і не «так», і не «ні». Корупція виникає тоді, коли контроль послаблений. Вона процвітає також, коли чиновник мало заробляє, коли він уважає, що ображений і може взяти гроші. Якщо якогось із цих елементів не буде, то чиновники не братимуть хабарів масово. Можливість брати хабар, бажання це робити й слабкість антикорупційного контролю – три передумови для корупції. Ви, звісно, можете гарантувати чиновникові нормальну платню відповідно до рівня життя в країні, але цього замало. Велика помилка думати, мовляв, підвищимо держслужбовцеві оклад – він припинить красти. Надто коли за ним зберігається право приймати рішення на власний розсуд. Ви приходите до чиновника й кажете: «Я хочу отримати паспорт». Вам відповідають: «Можу його зробити сьогодні, а можу – через місяць. Ви як хочете?» Одне слово, наш досвід свідчить: що менше буде ситуацій, коли людина має прийти до чиновника для вирішення певного питання, то менше буде корупції. Держава не повинна охоп­лювати якомога більше функцій, ухвалювати рішення з найрізноманітніших питань, бо це прямий шлях до корупції. Щоби її не було за такого обсягу регулювання, потрібен конт­роль. Але контролювати все неможливо. Тому державне регулювання має зосереджуватися на тих речах, яких не уникнути. Це був один із головних принципів нашої антикорупційної боротьби.

У. Т.:  Могли б ви навести приклади такого дерегулювання?

– Візьмемо найпростіший приклад – приватизацію. Вона має кілька позитивних наслідків. По-перше, дає дохід бюджету. Але для життя країни важливіше інше. Приватне підприємство гнучкіше, може притягувати новий іноземний капітал, виходити на закордонні ринки. І найважливіше  – держава більше не призначає його директорів. А це ж проблема в усіх країнах, де є держвласність. У пострадянських країнах керівників держкомпаній при зміні влади звільняють і призначають нових за політичними ознаками. У нас немає держпідприємств, і ніхто нікого не може призначати з політичних мотивів. Ні через родинні зв’язки. Далі, якщо держава займається видачею якихось безкінечних ліцензій, то це ще один крок до корупції. Скажімо, що потрібно, аби відкрити в Україні ветеринарну клініку?

У. Т.:  Ліцензії, сертифікати.

– А навіщо? Може виявитися, що її відкриття без ліцензій не становить жодної небезпеки для суспільства, а коли вона і є, то настільки мізерна, що про неї не треба турбуватися. Чиновникові, який займається цими ліцензіями, раптом не буде чим займатися відповідно, він не братиме хабарі. Та й загалом його посада може бути ліквідована. Крім того, людям, які мають контролювати чиновника, легше працюватиметься. Якщо донедавна було 10 тис. держслужбовців, котрі видавали папірці з печатками, а лишилась одна тисяча, то тепер можна реальніше контролювати їхню роботу.

У. Т.:  І в яких секторах грузинського держапарату насамперед зменшували кількість чиновників?

– Апарати міністерств скорочували в рази. Наприклад, Міністерство економічного розвитку скоротили втричі, Міністерство сільського господарства – у п’ять разів, після чого воно ще зменшилося. Міністерство енергетики скоротили в кілька разів, Держканцелярія при мені зменшилась удвічі, потім ще були скорочення.

У. Т.: Прикметно, що апарат грузинського енергетичного відомства скоротили в рази, але водночас були вирішені хронічні проблеми енергопостачання…

– Звісно, позаяк розмір бюрократичного апарату й не впливає на вирішення проблем. Може виявитися, що чиновник, який видає якісь дозволи, насправді нічого не робить. Принцип держуправління неодно-значний. Якщо ми говоритимемо про військо, то там є чіткий орієнтир, скільки треба мати солдатів. Держави формують велику або малу армію залежно від вимог безпеки. Якщо ми вестимемо мову, скільки людей має працювати в держапараті, то це не матиме стосунку ані до якості його роботи, ані до її масштабів. Коли зараз поїхати до вас в Україну чи в Росію або ж поподорожувати в часі й повернутися в наші міністерства зразка 2004 року, а в деяких випадках і в сьогоднішні грузинські держоргани, то за бажання дуже легко й швидко можна встановити, що багатьох чиновників треба гнати в шию.

У. Т.: І як ви їх скорочували?

– Ми провели атестацію. Вона включала кілька компонентів. Чиновників розділили на три вікові групи для складання спеціальних тестів. Потім вони проходили співбесіду, після якої ще працювала комісія під моїм керівництвом. Вона враховувала думку начальника про конкретного підлеглого. Трапився, приміром, такий випадок, коли працівник, що мав багаторічний досвід роботи, склав тести дуже погано, бо сильно нервував. Але його керівник за нього вступився як за цінного фахівця. І згодом, співпрацюючи з ним, я переконався, що він справді дуже корисний спеціаліст. А ось інший випадок. Один співробітник прийшов до мене й запитав: «За що ви мене звільняєте? Я ж нічого поганого не зробив. Я, приходячи на роботу, замикав свою кімнату зсередини й цілий день сидів на робочому місці».

У. Т.: Як масові звільнення в держапараті впливають на економічні показники? Як щодо безробіття, соціальної дестабілізації?

– У держапараті працює не найбільша кількість людей. Наприклад, якби це було в Україні, то на показники безробіття вплинули б звільнення сотень тисяч, а то й мільйонів службовців. А в держапараті потрібно звільнити десятки тисяч, але аж ніяк не мільйони. Крім того, в середньотерміновій перспективі ви навіть збільшуєте кількість робочих місць, бо один недолугий чиновник міг завадити створенню, приміром, десяти робочих місць.

У. Т.: А як вирішувати проблему соціального захисту цих людей?

– А чим вони відрізняються від інших? Неконкурентоспроможне підприємство звільняє своїх співробітників у процесі реструктуризації. Чим держслужбовці в такому разі відрізняються від цих співробітників? Людина працює на заводі – її звільнили. А неефективний держ­службовець ще й гальмував розвиток держави. Ми повинні піклуватися або про всіх однаково, або взагалі ні про кого. А розглядати держслужбовців як когось, хто має особливі права, не має сенсу.

У. Т.: Проте ці люди часто поповнюють ряди неконструктивних опозиціонерів…

– Вони конструктивними ніколи не стануть, тому їх і звільнили з роботи. Уявімо, видамо їм п’яти-, шестимісячну зарплату при звільненні, відправимо на курси перепідготовки, навіть знайдемо нову роботу, та навряд чи щось зміниться. Нова робота стане ще суворіша й вимогливіша – й ця людина знову буде всім незадоволена. Навпаки, її влаштовувало те, що було до того: коли ти нічого не робиш і отримуєш зарплату.

У. Т.: Як у Грузії борються з корупцією під час будівництва великих інфраструктурних об’єктів, тобто зі славнозвісними відкатами?

– По-перше, треба мати нормальний, цивілізований закон «Про державні закупівлі». З цього півріччя Грузія переходить на електронні закупівлі, що робить процедуру достатньо прозорою. Але й при цьому, напевно, є вірогідність змови та зловживань. Щоби її попередити, потрібно саджати до в’язниць за скоєння злочину. Іншого рецепту немає. Коли бракує контролю, то людина за бажання завжди вкраде.

Великий аукціон

У. Т.: Грузія зробила вибір на користь максимальної приватизації держпідприємств. Які табу все-таки були в цьому процесі?

– Я вам скажу, ідеологічних перешкод для приватизації того, що сьогодні перебуває в держвласності, немає. Так, у держави залишилася мережа високовольтної передачі. Стосовно енергетичного бізнесу, то його прибутковість вельми обмежена. Навіть у тих країнах, де він перебуває у приватній власності, держава зберігає свій вплив на нього. Ми не можемо також приватизувати підприємства, які перебувають на частково не контрольованій грузинською владою території. Газогін, який качає газ із Росії до Вірменії, був у списку підприємств, які не підлягають приватизації, але парламент уже проголосував за те, щоб його звідти вилучили. З великих підприємств більше нічого не лишилось. А ось коли 2004 року я повернувся до Грузії, було дуже багато табу. Скажімо, за 100 км від Тбілісі є копальня, де добувають мідь і золото. В нас волали: «Як держава може продати видобуток золота? Дивіться – чисте грузинське золото, а Бендукідзе хоче продати його іноземцям». А потім з’ясувалося, що нічого страшного в цьому немає.

У. Т.:  Грузія за останні п’ять років із країни з інвестиційним голодом перейшла до рангу країн із непоганим притоком інвестицій. Наскільки великий контраст між тим, що було, й тим, що є на поточний момент?

– Більшу частину цього процесу ми пройшли за2,5–3 роки. В 2007-му був дуже високий притік іноземних інвестицій. У 2008-му в першому півріччі було так само, проте потім сталася війна з Росією та світова криза. Якщо лічити у відсотках ВВП, то в нас і досі він високий. Навіть у найголоднішому 2009 році він був вищий, ніж у 2003-му. Вже другий квартал 2010 року сильно випереджає перший за показником притоку інвестицій, які становлять кілька відсотків ВВП. Могло бути краще, але проблема в нашій урядовій політиці. В успішні роки іноземні інвестиції майже сягали до 20% ВВП, що є доволі гарним показником. Ми були серед лідерів. У багатьох країнах – це лише 2–3% ВВП. Проте два останні міністри економічного розвитку припустилися помилок. Вони ускладнили й затягнули процес приватизації.

У. Т.: Як багато інвесторів із Росії працюють сьогодні в Грузії?

– Достатньо. Після війни 2008 року нових інвесторів прийшло мало, але є люди, які роблять тут невеликий бізнес. З-поміж великих інвесторів – ІнтерРАО (працює в енергетиці. – Ред.), Внєшторгбанк, ГеоПроМайнінг (розробляє поклади металевих руд. – Ред.). «Тбіліський винний погріб» – це стовідсотково російська інвестиція. Російський бізнес утримує також деякі готелі. Але я не вважаю російськими інвестиціями випадки, коли людина працювала якийсь час у Росії, заробила там грошей, потім повернулася до Грузії й вклала їх тут. Це фактично репатріація. Я говорю наразі про резидентів російської економіки. Енергетика, виноробство, нерухомість – ті галузі, які цікавлять росіян у Грузії.

Територія свободи

У. Т.: Наскільки важливі для економіки Грузії вільні економічні зони? На якому етапі розвитку національної економіки їх варто створювати?

– Я особисто був автором Закону «Про вільні індустріальні зони». Спочатку вважав, що треба перетворювати на таку зону всю країну, покращувати інвестиційний клімат повсюдно. Але виявилося, за допомогою подібного механізму можна вирішувати проблеми. Крім суто економічних, є ще політичні, регіональні дисбаланси. Є недорозвинені території, де ви можете створити додатковий стимул для розвитку. Першу зону заснували в Західній Грузії, в Поті. Є чіткий зв’язок: якщо в країні панував соціалізм, там великий перекіс у розвитку регіонів, якщо ж ні – то міста й регіони розвинені значно гармонійніше. Якраз для ліквідації таких перекосів вільні зони й ефективні. Це, по-перше, а по-друге, вони дають змогу збільшити інвестиційний потік без прямого впливу на локальну економіку. Коли ви там працюєте, то не можете продавати своєї продукції в нашій країні. Адже в такому разі ви би мали перевагу перед грузинськими виробниками, які працюють поза зоною. Суть же в тому, що створюються нові робочі місця. Тобто ви даєте шанс вигідним для країни інвесторам підібрати зручне для них місце розташування виробництва й можливість налагоджувати міжнародну співпрацю. Наприклад, підприємство може закуповувати кукурудзу в Україні, виготовляти з неї крохмаль на території Грузії та продавати продукцію в Туреччину. При цьому воно не платить податків, але дає нові робочі місця грузинам. Ці зони є експортноорієнтованими. [2013]

Соратники. Міхаіл Саакашвілі доручав Касі Бендукідзе найскладніші завдання з перезавантаження системи