Олександр Марусяк – юрист, фахівець з міжнародного права, доктор філософії з галузі «право», старший науковий співробітник сектору порівняльного правознавства Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України. Він розповів Тижню про юридичні механізми «обміну територіями» між Україною та РФ на тлі так званих «мирних планів», можливі наслідки визнання державами Заходу прав Росії на Крим і перспективи дипломатичного повернення окупованих територій.
— У так званих «мирних планах» фігурує формула: Україна юридично не визнає окупацію своїх територій, але погоджується на фактичний контроль РФ над ними на невизначений термін. Як це можливо узгодити зі статтею 73 Конституції України, згідно з якою зміна території відбувається виключно всеукраїнським референдумом?
— Перш за все варто наголосити на фундаментальній тезі, яка стосується всього подальшого обговорення: нинішня війна між Росією та Україною ведеться не стільки за території як такі, скільки за саме існування України як незалежної держави.
Жодні територіальні поступки з боку України не здатні повністю задовольнити Путіна, оскільки для нього сама ідея існування непідконтрольної Української держави, є неприйнятною. Саме з урахуванням цієї обставини й слід робити всі подальші висновки.
Давайте почнемо з «азів». Досить часто плутають територію, на яку юридично поширюється суверенітет держави і яка визначається державним кордоном (назвемо її умовно «юридична територія» для зручності), та територію, яка фактично перебуває під її контролем. В ідеалі юридична територія будь-якої держави має, по-перше, бути чітко визначеною і безспірною, і, по-друге, повністю перебувати під фактичним контролем відповідних органів влади. Однак, на практиці трапляються дуже різні ситуації.
У нашому випадку юридична територія України — це територія, визначена Конституцією України та міжнародними договорами, у межах державних кордонів, що існували до анексії Криму в березні 2014 року. Але внаслідок російської агресії не вся юридична територія України реально перебуває під контролем державних органів України та Збройних сил України.
Стаття 73 Конституції стосується саме легітимної зміни юридичної території України, а не сфер фактичного контролю над такою територією. Конституція України та Закон «Про всеукраїнський референдум» передбачають, що легітимно змінити територію України можливо лише шляхом затвердження всеукраїнським референдумом уже укладеного й ратифікованого Верховною Радою міжнародного договору про зміну території України. При цьому в юридичній спільноті тривають дискусії, що саме означає конституційне положення про зміну території: йдеться лише про її збільшення чи про будь-які територіальні коригування. Наголошу — на всеукраїнський референдум виноситься не просто ідея чи питання про зміну території України, а готовий дво- чи багатосторонній міжнародний договір, ратифікований належним чином. Такий референдум призначається Верховною Радою України.
Читайте також: Правозахисниця Альона Луньова: Росія залякує мешканців Криму, що під час реінтеграції Україна буде масово ув’язнювати людей
З точки зору законодавства України та міжнародного права, території України, які зараз перебувають під фактичним контролем Російської Федерації, незалежно від того, що деякі з них були неправомірно «приєднані» до складу РФ у результаті злочину анексії, є окупованими територіями під юрисдикцією України. Важливо розуміти, що фактичний контроль Росії над цими територіями не означає автоматичного набуття нею суверенітету над ними. Для юридичного визнання таких територій російськими, насамперед, необхідна юридична процедура, про яку ми щойно говорили.
Без укладення, ратифікації та затвердження нового міжнародного договору щодо зміни українсько-російського державного кордону територія України залишатиметься незмінною — такою, якою вона визначена чинним Договором між Україною і Російською Федерацією про українсько-російський державний кордон 2003 року.
З іншого боку, я не думаю, що хтось публічно заперечує факт окупації Росією частини території України: ще з 2014 року існує спеціальне законодавство щодо тимчасово окупованих територій України. Інша справа, наскільки ефективно воно забезпечує права та законні інтереси громадян України, які проживали чи залишаються на окупованій території.
— З’являлася інформація про ідею «оренди» Росією території Донбасу при збереженні юридичного суверенітету України. Чи можлива у правовому полі передача частини суверенних повноважень України (адміністративних, судових) іншій державі без відмови від території?
— З точки зору Конституції України та міжнародного права Автономна Республіка Крим, Донецька, Запорізька, Луганська та Херсонська області, а також місто Севастополь як місто зі спеціальним статусом є невід’ємною складовою території України в межах існуючого українсько-російського державного кордону — територією, яка була протиправно окупованою Російською Федерацією після 2014 року.
Водночас з точки зору Конституції РФ так звані «Республіка Крим», «місто федерального значення Севастополь», «Донецька Народна Республіка», «Луганська Народна Республіка», «Запорізька область» та «Херсонська область» вважаються новими «суб’єктами РФ», які, за російською версією подій, увійшли до складу Росії у 2014 та 2022 роках. Відповідно, будь-які ініціативи про оренду Росією Донбасу чи будь-якої іншої української території суперечать самій логіці російського наративу, згідно з яким ці території вже перебувають під суверенітетом РФ. Тому для Росії відсутній сенс у будь-якій юридичній формалізації оренди цих територій.
Читайте також: Польща затримала російського науковця Ермітажу, причетного до незаконних розкопок у Криму
Крім того, зазначу, що поточна «територіальна» ситуація є ще складнішою з декількох причин.
По-перше, за винятком Криму та Севастополя, решта так званих «суб’єктів федерації» (навіть Луганська область) не перебувають повністю під фактичним контролем РФ, а отже, з точки зору російського керівництва, вважаються «окупованими» Україною. Так, РФ контролює більше 70 % Херсонської, Запорізької і Донецької областей, але 100 % російського контролю немає навіть над Луганською областю у межах відповідно до адміністративно-територіального устрою України.
По-друге, умовні «кордони» чотирьох нових «суб’єктів федерації» ніколи не були чітко визначені Росією — ні в момент анексії 30 вересня 2022 року, ні пізніше, а це означає, що Росія потенційно може заднім числом встановлювати або змінювати кордони своїх уявних «суб’єктів федерації», зокрема, включаючи туди і інші неокуповані чи окуповані території України.
По-третє, Росія окупувала (але формально не анексувала) окремі ділянки територій Дніпропетровської, Миколаївської, Сумської та Харківської областей, тоді як Україна, зі свого боку, зберігає контроль над невеликою частиною території Курської області Російської Федерації. Що буде РФ робити з цими територіями? Незрозуміло.
— До яких наслідків призведе формальне визнання прав Росії на Крим з боку США та деяких європейських країн? Чи означатиме це повну втрату надії на його повернення під контроль Києва?
Територіальна цілісність України загалом підтримується міжнародним співтоваристом. Наприклад, у жовтні 2022 року 143 держави-члени ООН проголосували за резолюцію Генеральної Асамблеї ООН «Територіальна цілісність України: захист принципів Статуту ООН». Для порівняння: у квітні 2014 року за ухвалення подібної резолюції ГА ООН «Територіальна цілісність України» (щодо Криму і Севастополя) проголосували 100 держав.
Однак, щоб РФ отримала безспірну юридичну підставу на встановлення свого суверенітету над Кримом, необхідно, щоб саме Україна визнала цю територію російською через застосування процедури, про яку ми вже говорили (міжнародний договір між Україною і Росією + всеукраїнський референдум). До поки цього не станеться, незалежно від того, скільки б держав і в якій формі не визнали б анексію Криму, права України на цю територію від цього не зникнуть, а незаконна анексія від того не стане правомірною.
Загалом визнання чи невизнання того чи іншого юридичного факту є суверенним правом кожної держави. Водночас у міжнародному праві не існує фіксованої кількості консолідованих позицій, необхідної, наприклад, для визнання нової незалежної держави або легітимації анексії третьою стороною. Безумовно, якщо держави офіційно визнають набуття іншою державою суверенітету над територією, здобутою внаслідок завоювання, такі зовнішньополітичні кроки можуть суттєво підірвати систему міжнародного правопорядку. Згадайте приклад визнання західними державами аншлюсу Австрії у 1938 році — першої жертви нацистської Німеччини, як про це потім писали заднім числом, — і чим це все завершилось (проти аншлюсу офіційний протест висловила лише Мексика).
Визнання анексії саме по собі є деструктивною практикою міжнародних відносин, яка не просто може «рикошетом» вдарити по територіальній цілісності держав, які йдуть на такий крок, а й заохочує агресора до подальших дій, особливо, якщо існуючий міжнародний правопорядок розвалюється на очах, а нового ще не створено.
Тому з юридичної точки зору гіпотетичне рішення США про визнання анексії українських територій Росією нічого не означитиме для нас, однак у політичному вимірі воно може стати ще одним цвяхом у домовину існуючому правопорядку після 1945 року. Але, поки що, як показує практика, кількість держав-членів ООН, які визнали, наприклад, анексію Криму є мінімальною (зокрема, КНР цього офіційно так і не зробила).
Читайте також: Ольга Куришко: «Протягом століть Росія ставилася до Криму та його жителів як до колоніального придатка»
— Українські посадовці іноді заявляють, що збираються у майбутньому повертати Крим та інші окуповані території дипломатично-правовим шляхом, а не силовим. Чи є реальна перспектива такого сценарію за умови, що РФ не припинить свого існування? Чи були такі випадки в минулому?
— Давайте відразу уточнимо, що юридично ці території і так залишаються українськими, а тому під «поверненням» необхідно розуміти саме відновлення фактичного контролю над цими територіями, а не повторне здобуття чи визнання юридичного статусу над ними. Крім того, навіть якщо припустити, що дипломатичний спосіб розв’язання цього складного питання у певний момент спрацює, то все одно постане питання повернення адміністративного та силового контролю над територіями, які були окупованими. Якщо уявімо, що Росія погодиться організовано вивести свої війська з материкової України, тоді, логічно, Україна має організовано ввести туди ЗСУ. Також неминуче виникне питання щодо існуючої Севастопольської військово-морської бази ВМФ Росії (чинна редакція Конституції після 2019 року забороняє розташування на території України іноземних військових баз).
Звісно, прогнозування — справа невдячна, однак, на мою думку, не варто очікувати повної і безумовної деокупації постпутінською Росією всієї території України навіть за найбільш оптимістичного дипломатичного сценарію. Наприклад, Росія, щонайменше, може висунути вимоги щодо офіційного визнання Україною Криму частиною РФ, конституційного закріплення нейтрального статусу України («так» ЄС, «ні» НАТО), надання «спецстатусу» Донбасу — в обмін на виведення російських військ із материкової частини України і видалення з власної Конституції згадок про відповідні регіони України. Крім того, слід розуміти, що навіть за такого сценарію РФ намагатиметься перетворити деокуповані території на своєрідного «троянського коня», адже під контроль України повернуться території на межі гуманітарної катастрофи та із розгалуженою російської агентурною мережею.