Процес ухвалення народними депутатами нового Закону «Про запобігання та протидію корупції» в багатьох створює ілюзію нового антикорупційного курсу чинного президента. Мусимо розчарувати оптимістів: сьогодні в парламенті розглядають закон не про боротьбу з корупцією, а про конфлікт інтересів державних службовців та інших категорій осіб, уповноважених на виконання функцій держави. В Україні справді є запит на антикорупційні реформи, навіть на антикорупційну революцію, але документ, який планують ухвалити парламентські мільйонери (більшість що і є корупціонерами), старту їм не дасть.
Обов’язкові перші кроки
Понад 200 років у нас функціонували інститути російської бюрократії, спочатку царської, пізніше комуністичної. Саме російська бюрократія в умовах цілковитої закритості державних органів і слабкості представницьких, відсутності механізмів прозорості та зворотного зв’язку породила модель влади як певної корпорації. Її основна мета – не служіння людям, а задоволення власних корпоративних інтересів. На жаль, український управлінець навіть за останні 20 років не позбувся психологічної залежності від цієї неєвропейської традиції.
Тому якщо влада справді матиме політичну волю до боротьби з корупцією, то мусить бути підготовлений пакет законопроектів, проектів підзаконних актів (за нашими підрахунками, щонайменше 20 документів) щодо зміни порядку вступу і проходження публічної служби, посилення вимог до службовців, контролю за їхньою діяльністю та зміни процедур під час ухвалення управлінських рішень.
Як відомо, кадри вирішують усе. Тому починати антикорупційні реформи необхідно з кадрового оновлення державної і муніципальної служби. Для цього треба провести атестацію (тестування) службовців на предмет їхньої професійної підготовки, а на вивільнені посади призначити інших людей. Бажано, щоб це були представники нового, не радянського «призову» на публічну службу.
Наступним антикорупційним заходом має стати створення правової та організаційної основи для функціонування контрольних підрозділів, які спеціалізувалися б на виявленні корупціонерів в органах влади, наприклад, шляхом провокування хабара, перевірки правдивості поданих службовцем даних у межах фінансового контролю, а також здійснювали б моніторинг витрат публічного службовця та членів його сім’ї, близьких родичів.
Крім того, доцільно впровадити інститут ротації на публічній (державній та муніципальній) службі. Це, з одного боку, підвищить рівень професіоналізму службовців, з іншого – не дасть їм змоги за короткий час обростати корупційними зв’язками.
Ще один крок у реалізації антикорупційної програми – запровадження такого виду відповідальності за вчинення корупційного діяння, як позбавлення статусу службовця і відповідно позбавлення права на отримання пенсії державного службовця (За Законом України «Про державну службу» або іншим спеціальним законом) чи службовця місцевого самоврядування (за Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування»). До речі, не можна сказати, що цієї ідеї не пропонували під час розробки антикорупційного законодавства та законодавства про публічну службу.
Приміром, в одній із редакцій законопроекту про державну службу Головдержслужба свого часу ініціювала запровадження такої норми: «Державний службовець, звільнений з державної служби у зв’язку із засудженням за умисний злочин, вчинений з використанням свого службового становища, або вчиненням корупційного діяння, позбавляється права на отримання пенсії, передбаченої цією статтею. У таких випадках пенсія призначається відповідно до Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування». Якщо вчинення корупційного діяння чи службового злочину стане підставою для позбавлення пенсії публічного службовця, то ми отримаємо абсолютно іншого службовця, оскільки саме пенсійне забезпечення на сьогодні є основною мотивацією для представників органів публічної влади. Допоки такої норми не буде, говорити про кардинальну зміну в антикорупційній боротьбі не випадає.
Хоча очевидно, що відповідальність у формі позбавлення статусу службовця мала б застосовуватися лише щодо певної категорії правопорушень. Скажімо, було б неправильно вдаватися до неї у випадку незначного одноразового порушення, як-от несвоєчасне надання відповіді на інформаційний запит чи звернення громадянина або нехтування обмеженням щодо суміщення з іншими видами діяльності.
Менше спокус, більше громадського контролю
Антикорупційна політика має враховувати той факт, що корупційне правопорушення навіть за бажання може вчинити не кожен службовець, а лише той, хто має відповідні повноваження. Найкорупційнішим є ухвалення рішень про державні закупівлі, рішень дозвільно-реєстраційного характеру, земельних тощо. Тому треба розробити низку нормативно-правових актів, які б урегулювали питання проведення державних закупівель, мінімізували випадки застосування процедури закупівлі в одного учасника, створили правову базу для максимальної відкритості та прозорості конкурентних процедур при закупівлі товарів і послуг за бюджетні кошти.
Щодо реалізації дозвільно-реєстраційних процедур, то тут можна скористатися найкращим досвідом західних країн, грузинською практикою щодо встановлення чітких часових термінів розгляду питань про надання дозволів, ліцензій тощо. Якщо орган влади не надасть відповіді у встановлений законом термін, діє принцип «мовчання – знак згоди».
Однією з найнепрозоріших сфер у публічному управлінні є ухвалення місцевими радами рішень про відчуження об’єктів комунальної власності, передачу у власність земельних ділянок тощо. З огляду на те що у Верховній Раді України ведуться жваві розмови про скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення, рівень корупціогенності муніципальних рішень лише зростатиме. Тому доцільно було б запровадити обов’язкову антикорупційну експертизу проектів рішень місцевих рад органами державної влади (з обов’язковою персональною відповідальністю особи, яка її проводить). Наслідком такої експертизи може бути заборона на ухвалення рішень відповідною радою в судовому порядку.
Крім того, треба внести зміни до Земельного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо особливостей порядку прийняття радами рішень із високим корупційним ризиком. Як варіант – продаж земельних ділянок комунальної власності виключно на аукціонах. Дієвим антикорупційним заходом у боротьбі із земельною корупцією може бути також надання місцевим державним адміністраціям (або іншим органам влади) права зупиняти рішення рад з одночасним зверненням до суду тощо.
Врешті, треба пам’ятати, що впродовж років російська бюрократична машина та моделі, створені за її подобою, найбільше боялися прозорості процесу ухвалення рішень, бо саме в непрозорому, закритому середовищі найлегше реалізувати корупційні оборудки. Тому найкраща зброя проти корупції – забезпечення відкритості прийняття та реалізації управлінських рішень. Така відкритість має бути забезпечена як оперативним наданням інформації журналістам ЗМІ сприяння проведенню громадської експертизи, так і застосуванням технічних засобів громадського контролю (прозорі приміщення органів публічної влади, відеокамери в кожному кабінеті тощо).