Обраний, безвідповідальний

Страсбург – місто, в яке закохуєшся з першого погляду. Столиця Ельзасу, що затишно вмостилася на французькому березі Рейну, може похвалитися гарною старовинною частиною і величним (дивовиж­­но асиметричним) собором. Це місто, що не раз переходило від Франції до Німеччини й навпаки, дуже символічне для Європи. І ще неперевершеною є місцева кухня.

Вражає і величезна будівля Європейського парламенту над річкою. Напередодні виборів, що відбудуться 22–25 травня, її прикрашено плакатом із гаслом кількома мовами: «Скористайся своєю владою: обери тих, хто керуватиме Європою» (або «обери тих, хто відповідатиме за Європу» – англійською).

Право «скористатися своєю владою» мають 380 млн осіб, тож європейські вибори – другі за масовістю у світі після індійських. Оскільки йдеться, по суті, про 28 національних перегонів, у них беруть участь більше партій, ніж будь-де у світі, хоча 751 депутат Європарламенту працює в межах наднаціональних партій. Цього разу виборці швидше за все зіб’ють із пантелику мейнстримних прихильників ЄС у політичних столицях Союзу – Страсбурзі та Брюсселі. Усе вказує на те, що оберуть більше різнокаліберних радикалів, євроскептиків і диваків, ніж завжди. Їм, імовірно, дістанеться понад чверть місць.

Розчарування виборців частково пов’язане із сумою, в яку їм обходиться Європарламент. Витрати на нього сягають €1,72 млрд за рік, а це дорожче, ніж британський, французький і німецький парламенти разом узяті. Якщо відверто, то чверть цієї суми йде на забезпечення функціонування Європарламенту 24 мовами. Окрім того, €180 млн щороку доводиться викладати, щоб він працював, згідно з європейськими угодами, у трьох містах: Брюсселі, де проводять більшість засідань комітетів; Страсбурзі – офіційному центрі, де щомісяця відбуваються чотириденні пленарні засідання парламенту; Люксембурзі – центрі адміністративних офісів. Три чверті депутатів Європарламенту хочуть, аби місцем їхньої постійної роботи став Брюссель, але для цього необхідно внести зміни до угоди, які мають бути ухвалені всіма країнами-членами, і Франція буде проти.

Читайте також: Євросоюз заявив про рішучу підтримку виборів в Україні

Вартість утримання парламенту і його «кочовий» спосіб життя суворо критикують, часом цілком справедливо. Вражає, наприклад, система обліку витрат євродепутатів: вони не повинні надавати чеки про витрати, аудиту мінімум, часто на посади призначають родичів. Нещодав­­но Європарламент демонстративно відмовився співпрацювати з неурядовою організацією Transparency International у розслідуванні корупції в інституціях ЄС. Тим часом пересування євродепутатів між трьома локаціями – це не лише витрати. За словами євродепутата Едварда МакМіл­­лана-Скотта, який очолює кампанію за перехід парламенту до єдиного місця засідань, щороку переїзди призводять до викидів у атмосферу додаткових 19 тис. т вуглекислого газу. Він наголошує також, що 317 днів щороку страсбурзькі приміщення стоять порожні.

Однак основна претензія до парламенту – його неспроможність реалізувати функцію, заради якої він був створений, а саме забезпечувати демократич­­ну легітимність ЄС. Дебати щодо «дефіциту демократії» не припиняються від часів виникнення європейського проекту. Тож початкове вирішення цієї проблеми полягало у пропозиції створення Європейської асамблеї, до складу якої мали ввійти призначені депутати від кожної країни-члена ЄС. Однак 1979 року асамблею замінили виборним парламентом.

Відтоді, з огляду на прагнення до більшої демократичної відповідальності, кожна наступна європейська угода посилювала повноваження парламенту. На сьогодні ЄП майже в усіх сферах не поступається повноваженнями національним урядам, глави яких зустрічаються в Раді ЄС. 90% того, що робить Євросоюз, потребує згоди парламенту. Оскільки половина європейських законодавчих питань вирішується на рівні ЄС, Європейський парламент могутніший за більшість національних законодавчих органів.

Потрібна асамблея

Чимало комітетів ЄС працюють дуже ефективно – нерідко краще за національні аналоги. За остан­­ні кілька років вони розробили чимало фінансових, економічних та екологічних норм, що допомогли вдихнути нове життя у проблемні директиви у сфері послуг та хімічних речовин, щодо захисту інформації та боротьби з контрафактною продукцією. Президент Європарламенту Мартін Шульц пишається зробленим. Однак він визнає наявність серйозної проблеми: виборці не знають, чим займається парламент і вважають його дорогою та недієздатною «говорилкою».

Поза сумнівом, ЄП має шир­­ші повноваження, ніж думає більшість виборців. Про це свідчать страсбурзькі коридори, де вештаються тисячі лобістів. Однак це не задовольняє його критиків, коло яких аж ніяк не обмежується євроскептиками.

Читайте також: Чи посвариться Захід із Москвою заради України?

Гізер Граббе із брюссельсь­кого Інституту відкритого суспіль­­ства критикує Страсбург, який, на її думку, працює не як нормальний парламент, а як група лобістів, що витрачають гроші й ухвалюють закони, не спілкуючись із виборцями. Чарльз Ґрант із лондонського Центру європейських реформ зазначає, що «парламент має серйозні вади як інституція… здебільшого його пріоритетом здається посилення своєї ж таки влади». Тим часом фінський міністр торгівлі й колишній депутат ЄП Алекс Стабб каже, що «національні депутати переважно мають відповідальність без влади, а депутати Європарламенту – владу без відповідальності».

Явка-неявка

Звідки ж стільки критики, коли враховувати розширення повноважень парламенту і зростання професіоналізму депутатів? По-перше, річ у тому, що на виборців усе це не справляє враження. Від 1979 року явка на європейських виборах незмінно падає, а недовіра до парламенту зростає (див. «Погана явка»). У кожній окре­­мій країні явка громадян на національних виборах вища. Щоправда, з часом і вона почала зменшуватися; паралельно спостерігається низька явка виборців на проміжних перегонах у Конгрес США і на виборах до Європарламенту. Однак річ у тому, що легітимність національних законодавчих органів ніхто сумніву не піддає. Коли, як багато хто очікує, явка впаде нижче за рівень 2009 року (43%), то це ще більше підірве авторитет парламенту.

На відміну від виборів до національних парламентів у випадку Європейського виборці рід­­ко знають свого кандидата. Частково це пов’язано з тим, що чимало країн мають велике населення й партії надають перевагу системі закритих списків, відповідно до якої їхні лідери, а не виборці вирішують, хто дістане місце в ЄП. Крім того, парламентські перегони зазвичай мало що змінюють: тоді як національні вибори можуть звільнити країну від непопулярної влади, Європейський парламент майже не коригує свій курс, незалежно від того, яка з політсил формує більшість – правоцентристська Європейська народна партія (ЄНП) чи лівоцентристський Прогресивний альянс соціалістів і демократів (S&D). Виборці навіть не обирають президента парламенту: за загальною згодою цю посаду впродовж одного терміну по черзі обіймають лідери двох блоків. Такий порядок, вочевидь, не до вподоби ліберальному й центристському Альянсу лібералів і демократів за Європу (ALDE).

Читайте також: Прагматичне «божевілля» Путіна. Економічний аспект захоплення Криму

Парламент, поза сумнівом, має власну пропозицію щодо поліпшення роботи: розширити свої повноваження ще більше, забезпечивши себе вирішальним голосом у виборі наступного президента Європейської комісії – державної служби ЄС. Відповідно до положення, втисненого в Лісабонську угоду 2009 року, глави держав та урядів на зустрічі в межах Європейської ради призначають кандидата «з урахуванням результатів виборів до Європейського парламенту», а тоді він «обирає» президента абсолютною більшістю голосів. Кандидат від ЄНП – колишній прем’єр-міністр Люксембургу Жан-Клод Юнкер; від S&D – Шульц; ALDE висунула свого лідера, колишнього прем’єр-міністра Бельгії Гі Вергофстадта. Разом із представниками інших, дрібніших партій ці кандидати беруть участь у теледебатах по всій Європі. За словами Вергофстадта, політсили переконані, що парламент не ухвалить жодного іншого висуванця, якого може запропонувати Європейська рада; адже, якщо той провалиться і парламент не дістане ширших бюджетних повноважень, «це буде кінцем демократії в Європі».

Список «топ-кандидатів» бу­ло створено для того, щоб заохотити громадян країн ЄС до активнішої участі, мовляв, цього разу їхні голоси здатні вплинути на важливий вибір наступного президента Європейської комісії. Однак, імовірно, так не вийде. Теледебати не викликали особливого інтересу навіть у рідних країнах основних кандидатів. Частково це пояснюється тим, що в поглядах трьох висуванців майже немає розбіжностей. Крім того, мало хто вірить, що посада справді дістанеться одному з них.

Проти «топ-кандидатів» є і серйозні інституційні аргументи. Через наявність цього списку свої кандидатури не висунули сильніші претенденти, зокрема й нинішні глави урядів. Перетворен­­ня Європейської комісії на відверто політичну інституцію призвело б до плутанини, адже вона виконує квазісудові функції на кшталт контролю за єдиним ринком, застосування антимонопольних норм та спрямування країн у разі необхідності до Європейського суду. Якщо парламент зможе обирати президента, Комісія, що вже надто схиляється до Страсбурга, стане ще більше скидатися на креатуру ЄП. Вона повинна займати проміжну позицію між парламентом і національними урядами. Саме тому глави урядів, мабуть, призначать іншого кандидата, кинувши виклик парламенту. Це може призвести до кількамісячного протистояння, що дискредитує ЄС загалом і парламент зокрема.

Додається сюди ще й проблема присутності в парламенті численних популістських партій, більшість із яких антиєвропейські. Вони варіюються від ліворадикалів (грецької «Сірізи» та іспанських «Об’єднаних лівих») до праворадикалів (французького «Національного фронту» Марін Ле Пен, нідерландської Партії свободи Геерта Вільдерса та грецької «Хрісі Авгі» («Золотий світанок»)). Велика Британія має Партію незалежності Сполученого Королівства, Італія – «Рух 5 зірок» Джанроберто Касаледжо та «Північну лігу». Згідно з нещодавніми опитуваннями, кількість депутатів, яких можна зарахувати до антиєвропейців, після виборів може зрости від нинішніх близько 140 осіб до понад 200, тобто більш ніж чверті парламентаріїв.

Невеселі перспективи

З огляду на те, що популісти й екстремісти є частиною політики країн-членів, вони, поза сумнівом, мають бути представлені у Страсбурзі. Насправді інституціям ЄС, що інакше схиляються до слабкого та неяскравого проєвропейства, негативне й антиєвропейське віяння може бути корисне. Воночас ці євродепутати дискредитують парламент, адже не мають згоди між собою чи з мейнстримом, пропускають голосування і перебільшують витрати. Крім того, це здебільшого неліберальні політики, що виступають проти вільного ринку. Саймон Гікс із Лондонської школи економіки вважає, що більшість депутатів наступного парламенту буде проти Угоди про зону вільної торгівлі зі США.

Читайте також: Українська революція: західний погляд, західний вплив, західний внесок

Присутність стількох популістів у ЄП, схоже, призведе до того, що основні лівоцентристські, правоцентристські й ліберальні партії об’єднуватимуться у своєрідну велику коаліцію для ухвалення законів. Зараз також чимало їх, навіть на високому рівні, розробляються «за закритими дверми» способом перемовин доповідачів та голів комітетів із представниками Комісії чи Ради, а тоді приймаються на пленарних засіданнях за принципом «так чи ні». Велика коаліція, імовірно, працюватиме за подібною схемою. Тож виборці можуть іще більше розчаруватись у європейському проекті.

І не лише виборці. Інші європейські інституції та чимало національних урядів також дедалі більше критикують Європейський парламент. Франція і Велика Британія, що завжди турбуються про свій національний суверенітет, ніколи й не ставилися до парламенту з ентузіазмом. Німеччина зазвичай підтримувала його, зокрема тому, що висуває найбільшу кількість депутатів, які всім заправляють. Однак навіть у Берліні поширюються протести проти ЄП. Ця тенденція посилилася на тлі зміцнення авторитету ФРН у Євросоюзі. Бундестаг дав зрозуміти, що вважає себе більш легітимною установою, ніж страсбурзький парламент. Німецький Конституційний суд виніс рішення про те, що не вважає ЄП надійним джерелом демократичної легітимності для ЄС, ба навіть самодостатнім парламентом.

Управління в кризових умовах

Дивно, але єврокриза лише погіршила позиції парламенту, попри нею ж таки викликане поглиблення інтеграції. Повноваження центру зросли за рахунок створеного фонду фінансової допомоги та європейського банківського союзу, в межах якого великі фінустанови підлягають контролю Європейського центрального банку (ЄЦБ), що також виконує роль «рятівного жилета» – кредитора для країн-членів.

Умови «економічного семестру» (спроба зміцнити й скоординувати економічну політику на рівні ЄС), а також бюджетний пакт і відповідні регуляції забезпечили Брюссель важелями впливу. Відтепер Європейська комісія може дорікнути національним урядам і оштрафувати їх за невиконання фінансових умов; перш ніж розглядати свої бюджети, вони мають подати проекти до Брюсселя. У Берліні та Брюсселі також говорять про підписання угод, що змушуватимуть уряди проводити реформи в країнах.

Єврофіли прагнуть використати ці зміни як підставу для посилення ролі парламенту. Зрештою, саме економічний комітет ЄП сприяв розробці положень для регулювання «економічного семестру», а також банківського союзу. То чом би не уповноважити парламент на посилений демократичний контроль за новою системою внутрішнього моніторингу та правозастосування?

Відповідь проста: на думку більшості виборців, парламентові бракує легітимності. Однак певну роль відіграють ще й інституційні причини. Парламент – це загальноєвропейська установа, а євро в обігу лише у 18 із 28 країн-членів. Пропозиції щодо створення окремого парламенту для цих 18 країн поглиблять уже наявний тривожний розкол на «своїх» та «чужих» в ЄС. Важливо, що парламент не має впливу на кошти, які виділяються на пакети допомоги в єврозоні. З огляду на скромний бюджет Євросоюзу, тягар лягає на плечі платників податків країн-членів у вигляді прямих внесків до фонду допомоги або через ЄЦБ.
Таким чином, за демократичними нормами ухвалення рішень про пакети допомоги та банківський союз має відбуватися на національному, а не європейському рівні. Парламенти країн ЄС, поза сумнівом, це розуміють: Бундестаг, за підтримки Конституційного суду, взяв собі право голосу в кожному випадку використання фонду допомоги, а фінська Едускунта навіть вимагає гарантійного забезпечення для Фінляндії від будь-яких адресатів токої допомоги. Не всім це подобається: австрійський соціал-демо­крат Ганнес Свобода, що очолює фракцію S&D у Страсбурзі, переконаний: якби всі країни поводилися, як Бундестаг та Конституційний суд, ми мали б «кінець Європи».

Досвід єврокризи пролив світло на одну із причин демократичних провалів європейського проекту: занадто обмежена роль національних парламентів, які лишаються основою демократії Європи. Вони мають вплив через Раду Європи, бо визначають склад національних урядів (міністри яких входять до Ради Європи). А ще вивчають, як міністри цих урядів голосують у Брюсселі: деякі парламенти виконують це завдання ефективніше за інших. Чимало парламентів мали б повчитись у данського Фолькетингу та інших скандинавських контролювати дотримання законодавства ЄС.

До 1979 року вищі законодавчі органи членів ЄС також мали безпосередній вплив через призначення депутатів до Парламентської асамблеї у Страсбурзі. Однак після запровадження прямих виборів вони втратили цей вплив. Лише Лісабонська угода знову надала національним парламентам значення. Координаційний орган європейських комітетів COSAC зміг дістати повноваження й розташувався в Брюсселі. Угода також запровадила систему жовтих та помаранчевих карток. За їх допомогою національні парламенти можуть висловити незгоду із законопроектами ЄС на підставі порушення принципу «субсидіарності», відповідно до якого заходів уживають на європейському рівні лише тоді, коли краще вирішити питання на національному рівні не вдається.

Азартні ігри

Про успішність цієї системи судити зарано. Ймовірно, вона розвиватиметься в міру того, як депутати країн – членів ЄС діставатимуть більше інформації і співпрацюватимуть із колегами за кордоном. Щоб висунути більшості проектів жовту картку, яка змушує Комісію переглянути пропозицію, необхідна незгода з нею третини парламентів країн-чле­­нів. Наразі таких випадків було тільки два: один – проти спільних європейських норм щодо права на страйк (зрештою проект було відхилено); другий – проти запровадження посади європейського прокурора (Комісія вирішила далі просувати проект).

Ця система може з часом удосконалитися. Жовту картку змінює помаранчева (тобто проект відхиляється), якщо ініціативу не підтримують дві третини парламентів країн-членів. Однак деякі, зокрема Велика Британія, хочуть, щоб для відмови Комісії від проекту вистачало самої лише жовтої картки. Нідерландська Палата представників і британська Палата лордів також пропонують запровадити зелену картку, яка дасть національним парламентам змогу висувати законопроекти або переглядати наявні. Британський прем’єр-міністр Девід Кемерон збирається розглянути питання про посилення впливу національних парламентів у межах запланованих переговорів щодо перегляду умов членства його країни в ЄС.

У Страсбурзі подекуди підтримують ідею посилення ролі парламентів держав. Однак більшість згодна з колишнім польським комісаром, а нині євродепутаткою Данутою Гюбнер в тому, що «головними ворогами Європейського парламенту є національні». Відомо, що деякі країни шкодують через створення виборного парламенту й хотіли б повернутися до призначуваної асамблеї. Але, оскільки європейська громадська думка дедалі більше опирається федеральному союзу, наднаціональні інституції можуть видатися вразливими. Тімоті Ґартон Еш із оксфордського коледжу Св. Антонія гадає, що, «якби ми почали все з нуля, парламенту, за який голосують на прямих виборах, у нас не було б». Деякі коментатори зазначають, що до 1913 року американський Сенат, який вважав себе найкращим радним органом у світі, складався із призначених державою представників.

Насправді думка про те, що євродепутатів знову слід призначати, а не обирати способом прямого голосування на диво популярна в європейських столицях. Навряд чи її буде реалізовано, адже для цього необхідно змінити Лісабонську угоду, а потім ратифікувати зміни в Європарламенті. Однак уже сам факт розмов про це свідчить, що спроби ЄС посилити свою демократичну легітимність ризикують провалитися.

© 2011 The Economist Newspaper Limited. All rights reserved
Переклад з оригіналу здійснено «Українським тижнем», оригінал статті опубліковано на www.economist.com