На початку квітня з невеликим відставанням від оголошеного графіку відбулася друга зустріч Наглядової ради Координаційної платформи донорів (КПД). До речі, з точною назвою українські держоргани ще не визначилися. На урядовому порталі пишуть про «наглядову раду», а Мінфін називає те саме «керівним комітетом». Та незалежно від назви, ключові дійові особи – ті самі. Сьогодні, більш як за рік після початку великого вторгнення, можна стверджувати, що саме Координаційна платформа донорів, принаймні в осяжній перспективі, стане ключовою точкою перетину всіх зусиль з відбудови України. Тиждень розповідає, що відомо про цю інституцію і чи зрозуміло загалом, як усе працюватиме.
Від Лугано до Парижа
Конференція в Лугано, що відбулася торік у липні, була широко розрекламована і подавалася як ключова подія у формуванні планів з відбудови. За її підсумками представили Національний план відновлення, який передбачав, що ключовим координаційним органом стане Національна рада з відновлення під патронатом президента України Володимира Зеленського. Її утворили ще в квітні 2022-го, а співголовами стали глава Офісу президента Андрій Єрмак та прем’єр-міністр Денис Шмигаль. У Лугано пропонували перетворити цей дует на тріо, додавши ще спікера парламенту Руслана Стефанчука. Також про Лугано варто запам’ятати, що станом на липень (тобто ще до масштабних обстрілів інфраструктури України, котрі почались восени) план передбачав загальні інвестиції у відновлення й модернізацію України понад $750 млрд (з них від $450 до $600 млрд – гранти і кредити, решта – приватні інвестиції).
План управління відновленням України, як його представили на конференції в Лугано
Офіційно конференція мала назву URC (Ukraine Recovery Conference), і цей проект не завершено. Наступна конференція має відбутися у червні 2023-го у Лондоні. Сам формат є продовженням ініціативи Ukraine Reform Conference – щорічної конференції, яка проходила з 2017-го у різних містах (Лондон, Копенгаґен, Торонто, Вільнюс). Там міжнародні донори (МВФ, Світовий банк тощо) оцінювали, наскільки Україна просувається на шляху виконання умов, під які залучає зовнішнє фінансування бюджету. Для сприяння процесам при уряді працював Офіс реформ.
Після Лугано відбулися ще кілька міжнародних форумів допомоги Україні: у жовтні в Берліні, у грудні в Парижі. Жовтневу конференцію презентували як частину заходів німецького головування у G7. «План Маршалла на ХХІ століття – завдання поколінь, яке має розпочатися зараз», – заявив канцлер Олаф Шольц про відбудову України під час того заходу. У Парижі навіть залучили €1,05 млрд, передусім для допомоги у ліквідації наслідків російських обстрілів енергетичної інфраструктури. Із кожним таким заходом все більше акцентували на ролі країн Сімки (G7) та міжнародних фінансових інституцій. Але при цьому про Нацраду з відновлення ніхто не згадував.
Що таке КПД
26 січня синхронно на сайтах українського уряду, Білого дому, Єврокомісії та МЗС Японії як головуючої країни в G7 оголосили, що відбулося установче засідання Наглядової ради Координаційної платформи донорів (КПД). Виходячи з відкритої інформації, виглядає так, що саме КПД, куди входять представники G7, українського уряду та міжнародних фінансових інституцій (Європейський інвестиційний банк, Європейський банк реконструкції та розвитку, Міжнародний валютний фонд та Світовий банк) стане базовою структурою в контексті стратегії відновлення України.
Владислав Рашкован, заступник виконавчого директора МВФ, тоді фактично підтвердив, що конференція у Лугано насправді не була аж надто вдалою:
«Розкажу історію, як ми йшли до цього рішення. Ще в травні на першому форумі по реконструкції, який ми організували в LSE [Лондонська школа економіки – Ред.], я намалював ідею слайду, в якій відмітив координацію донорів, як важливу частину архітектури реконструкції. Пізніше в липні в Лугано європейськими колегами була озвучена перша ідея механізму координації, але багатьом вона вдалась не дуже інклюзивною, і ніякого рішення не було прийнято. Після цього ми опинились без платформи та будь-якої ініціативи зі сторони донорів.
Тому наприкінці вересня ми обговорили цю тему з президентом та прем`єром та вирішили, що Україна повинна взяти ініціативу на себе (один із основних принципів реконструкції – «українці повинні самі володіти процесом реконструкції» (Ukraine should own the process of reconstruction)). Разом з ПМ Денисом Шмигалем, Оленою Котляровою (Офіс реформ Кабміну), Оксаною Маркаровою (посол України в США), Романом Качуром (заступник міністра фінансів України) ми підготували та узгодили перший драфт концепції, яку всередині назвали Економічний або Фінансовий Рамштайн».
Інший висновок, що модель Нацради відновлення вже точно не актуальна. Це підтверджується не лише словами Рашкована.
Наприкінці 2022-го в Україні об’єднали два міністерства – інфраструктури та регіонального розвитку. Очолив нове відомство Олександр Кубраков, а також він отримав посаду віце-прем’єра з відновлення. У лютому Кубраков прийшов на зустріч до комітету парламенту з питань регіонального розвитку. Ця зустріч була важливою, адже йшлося про першу публічну зустріч міністра з депутатами тепер профільного для нього комітету (для більшості законопроектів міністерства саме цей комітет буде головним). На початку своєї промови Кубраков сказав наступне:
«Ми презентували наше бачення на 2023 рік президенту України, прем’єр-міністру України, колегам у координаційній платформі щодо відбудови України, ключовим міжнародним фінансовим інституціям та країнам Великої сімки. Ми знаємо про мільярдні цифри руйнувань, у кінці лютого – на початку березня буде нова оцінка Світового банку. Звичайно, ми довіряємо цим цифрам, звичайно, в підготовці цих звітів приймають всі державні установи, всі необхідні, Київська школа економіки, всі громадські організації, тому я вважаю точно, що цим звітам ми можемо довіряти».
Ця заява прикметна не лише тим, що жодним словом не згадана Нацрада з питань відновлення, хоча указу президента про її розпуск і досі немає. Йдеться ще й про провідну роль Світового банку в оцінці збитків України від війни. Справа у тому, що за непідтвердженими даними, однією з проблем, які продемонструвала конференція у Лугано, стала неготовність міжнародних партнерів до сприйняття оцінок збитків від війни, які пропонувала Україна. Йдеться про ті самі понад $750 млрд (приблизно тоді ж називали цифри і в $1 трлн). Оцінка збитків і потреб на відбудову (reconstruction and recovery needs) від Світового банку куди скромніша – $411 млрд станом на 24 лютого 2023-го.
Читайте також: Найгірший час для ескапізму
На першій зустрічі Наглядової ради КПД 26 січня від України були присутні прем’єр-міністр Денис Шмигаль та міністр фінансів Сергій Марченко. Саме вони отримали слово на вступній частині заходу. За версією прес-служби Білого дому, Шмигаль і Марченко названі «співголовами» (co-chairs). При цьому головним представником України в КПД є саме Марченко. Іншими співголовами стали заступник радника президента США з нацбезпеки у галузі міжнародної економіки Майк Пайл та гендиректор департаменту Єврокомісії з питань сусідства і розширення Герт-Ян Купман. При цьому Купман професійний бюрократ, який будував майже всю кар’єру у різних підрозділах євроінституцій. Цікаво, що на нинішню посаду його призначили буквально за кілька днів до установчого засідання ради КПД – 16 січня. До того він очолював директорат з питань бюджету Єврокомісії.
Пайл прийшов в адміністрацію Байдена у червні торік. Він зайняв посаду, яка звільнилася після звільнення Даліпа Сінгха, якого Reuters називало ключовою особою в «координації західних санкцій проти Росії». Пайл колись уже працював у Білому домі – в адміністрації Барака Обами, де відповідав за відносини з Китаєм, брав участь у підготовці реформи галузей охорони здоров’я (Obamacare) та економіки. Сам він виділяв свою «невеличку роль» у підготовці головного документа Obamacare як головне досягнення тих часів.
Зустріч прем’єр-міністра України Дениса Шмигаля з Майком Пайлом. Фото: telegram Дениса Шмигаля
Після роботи в Білому домі Пайл перейшов до нью-йоркської інвестиційної компанії BlackRock, яка входить до трійки світових гігантів на ринку фінансових інвестицій. Там він працював аж до повернення у Білий дім в адміністрацію Байдена.
Зрозуміла структура і нечіткі деталі
Провідну роль фінансистів у новій структурі загалом легко пояснити: хто має ресурс – той і налагоджує комунікацію під себе. Ресурс передусім у міжнародних донорів. Поки, якщо прибрати гучні слова, програма відбудови нагадує те, що відбувалося роками перед великим вторгненням, коли Україна отримувала гроші від міжнародних фінансових інститутів (як МВФ) в обмін на стримування видатків бюджету для економічної стабільності і проведення низки реформ. Просто суми стали більшими.
Офіс BlackRock. Фото: thetradenews.com
Як це працює на практиці, можна побачити зі звітів про другу зустріч ради КПД на початку квітня. Перед нею МВФ погодив нову чотирирічну програму підтримки України на суму $15,6 млрд. Під що виділяють ці гроші описано у документі на понад 150 сторінок, який по суті не відрізняється від тих, які писали під час отримання будь-яких кредитів МВФ у минулі роки. І так, там серед іншого згадують про потребу продовжувати антикорупційну і судову реформи, реформувати управління держпідприємствами і держбанками. Усе те, що давно знайомо і проговорено багато разів.
Читайте також: Новий українсько-польський договір про добросусідство. Що наразі відомо і чому документ порівнюють з Єлисейським договором 1963 року?
3 квітня Україна отримала $2,7 млрд з цієї суми, а 5 квітня міністр фінансів Марченко під час зустрічі КПД оголосив, що потреба України в швидкій відбудові на цей рік складає $14,1 млрд.
«$3,3 млрд з необхідних $14,1 млрд вже виділено з державного бюджету на швидке відновлення. Для фінансування решти майже $10,8 млрд, уряд України націлений на конструктивну та плідну співпрацю з донорами та приватним сектором», – йдеться у повідомленні Мінфіну. Іншими словами, можна сказати, що відбудова поки що профінансована майже виключно грошима МВФ під доволі стандартні зобов’язання.
Міністр фінансів Сергій Марченко. Фото: прес-служба Мінфіну
На суб’єктивний погляд автора, у цій схемі складно розгледіти «план Маршалла на покоління», який анонсував у жовтні канцлер Олаф Шольц. Заступник виконавчого директора МВФ Владислав Рашкован в опублікованому в грудні 2022-го аналітичному матеріалі для Центру досліджень економічної політики (CEPR) писав про модель відбудови так:
«Ми пропонуємо створення окремої спеціалізованої агенції під проводом Єврокомісії, але з розташуванням більшості персоналу в Україні та з менеджментом, який представлятиме усі неєвропейські країни «великої сімки». Ця агенція повинна мати чітку структуру відповідальності та операційну незалежність. Нагляд донорів та громадянського суспільства має бути забезпечений наглядовою радою, а також за допомогою публікації детальної інформації про ініціативи та проекти відбудови. Агенція має регулярно комунікувати з донорами, органами влади, представниками бізнесу та іншими заінтересованими сторонами, щоб відбудова враховувала інтереси різних сторін. Водночас Україна має бути відповідальною за відбудову».
Якщо КПД, виходячи з описаної структури, нагадує орган, який взяв на себе функцію наглядової ради, то з іншими елементами все не так зрозуміло. Велике міністерство під проводом Олександра Кубракова неофіційно називають «міністерством відновлення». При ньому на базі Укравтодору у січні утворене Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України, яке очолив Мустафа Найєм. Є положення про цей орган, в якому прописано величезну кількість напрямів відповідальності: від управління дорогами до «взяття у межах повноважень участі у розвитку енергетичної галузі». Агентство координується міністерством Кубракова і ніякого зв’язку з міжнародними донорами прямо не прописано. При цьому реальну роль агентства, схоже, досі відшуковують.
Читайте також: Степан Хмара: «Юридично ми отримали незалежність, а реалізувати її практично не було кому»
«Той функціонал, який був у Агентства, як у Укравтодору, залишається. Тобто дороги, мости, естакади і планування глобальне дорожньої інфраструктури, – казав заступник міністра розвитку громад, територій та інфраструктури Сергій Деркач у березні, – тут ми з Мустафою працюємо разом… за Агентством реалізація цих проектів… Інший компонент, який з цим пов’язаний, це пункти пропуску через кордон. Цього тижня ми отримали документ Кабміну, який передає пункти пропуску від митниці до Агентства». Сам Найєм на початку березня казав про Агентство так:
«Наш фокус – на відновленні енергетичної інфраструктури, доріг та мостів, житла і об’єктів соціальної інфраструктури в 11 регіонах: це Чернігівська, Сумська, Херсонська, Миколаївська, Запорізька, Харківська, Одеська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська та Київська області. Далі розширимо географію на всю країну».
Кубраков у лютому, розповідаючи про Агентство на комітеті парламенту був ближчим до того, що свого часу написав Рашкован: «Нещодавно ми створили на основі двох центральних органів виконавчої влади агенцію з відновлення, її очолив Мустафа Найєм. Вона буде повністю підзвітна як українським громадянам, так і партнерам-донорам, які надають відповідне фінансування вже на сьогоднішній день».
Зустріч Олександра Кубракова з представниками Координаційної Платформи донорів для відновлення України. Фото: прес-служба мінрозвитку громад, територій та інфраструктури
Загалом все виглядає так, що підзвітність міжнародним донорам буде неформальною через комунікацію передусім з двома міністерствами – фінансів та інфраструктури (регрозвитку). Нижче по цій лінійці Агентство з відновлення. Інший елемент – уже випробувана концепція з офісами реформ при міністерствах. Їх, принаймні за словами Кубракова, масштабують і на органи місцевого самоврядування (ОМС):
«…У нас був досить вдалий досвід, коли при міністерствах створювалися так звані «реформ сапорти» – команди, які фінансувалися нашими донорами. Вважаю, що так само [при ОМС] ми будемо створювати. Я прошу всіх наших партнерів, всіх наших донорів у цьому році допомогти створити такі команди в усіх громадах.
Чому це важливо? Тому що ці комплексні плани територій повинен хтось створити, хтось повинен допомагати, якісь кваліфіковані люди… такий досвід був у Польщі, такий досвід був в інших країнах, які інтегрувалися в Європейський Союз. Я вважаю, що надалі ці команди повинні допомагати місцевій владі формувати заявки на отримання грантів, формувати заявки на отримання кредитів від Європейського Союзу. Ми вже отримали статус кандидата. Ми вже маємо доступ до багатьох фондів, які є доступними зараз вже для України.
Нема компетенцій. Чому я так кажу впевнено? Тому що до війни у нас було півроку досвіду, коли ми відповідали за програму оновлення рухомого складу громадського транспорту в містах. Програма включала приблизно 30 міст. І ми чітко бачили, що неважливо – це велике місто, маленьке місто, найголовніше – це дві-три людини, які можуть оформити всі відповідні документи, які розуміють, що робити. Тобто нам таких людей потрібно там буде виростити».
Концепція «відбудова-сапортів» загалом робить схему української відбудови більш-менш стрункою та зрозумілою. Саме вони по суті стануть наглядачами від міжнародних інституцій. Як це все працюватиме на практиці ще доведеться побачити. Ці команди поки не мають жодних реально прописаних повноважень, а важелі впливу будуть передусім неформальними. Є проблеми й на верхівці усієї конструкції. Точного розуміння, що США, ЄС і G7 ухвалили рішення про якийсь «план Маршалла», який відрізнятиметься від звичної схеми фінансування українського бюджету через МВФ з більшими сумами, досі немає.