На межі нейтралітету: чи можуть нейтральні країни відмовитися від свого статусу

Нещодавно міністр оборони Великої Британії Ґрант Шеппс заявив, що нейтральні країни, які не є членами НАТО, але користуються його «парасолькою захисту», повинні приєднатися до Альянсу. Як пише Politico, посадовець прямо не вказав на ці країни, зокрема Ірландію, Мальту, Австрію і Швейцарію, але чітко дав зрозуміти, що Британія лобіюватиме приєднання більшості держав до блоку. «Деякі європейські країни ефективно користуються захистом НАТО, насолоджуються перевагами свободи, але не приєднуються до колективного стримування континенту, — каже Шеппс, указуючи на загрозу, яку становить Росія. — Проте, коли вовк біля задніх дверей європейської безпеки, не повинно бути місця для нейтралітету».

Крім того, на початку травня 2024 року Австрія, Ірландія, Швейцарія та Мальта, яких іноді об’єднують у групу WEP4 (Western European Partners), у спільному листі до НАТО висловили бажання розширити двосторонню співпрацю на тлі погіршення безпекової ситуації в Європі після російського вторгнення в Україну. Як повідомила австрійська газета Die Presse, країни, які вже є «найближчими партнерами НАТО», хочуть посилити військову співпрацю з Альянсом, оскільки та «набуває дедалі більшого значення». Як варіант співпраці дипломати чотирьох країн пропонують додаткові спільні військові навчання або «привілейований доступ до документів і розвідувальних даних Альянсу».

Попри те що Австрія, Ірландія, Швейцарія та Мальта після повномасштабного вторгнення Росії до України не наважилися відмовитися від нейтралітету й приєднатися до НАТО, як це зробили Швеція та Фінляндія, вони все ж час від часу декларують такі наміри. Тож наскільки реальною є перспектива вступу цих держав до блоку та які фактори відіграють вирішальну роль?

«Нейтралітет Австрії ризикує залишитися лише політичною карикатурою»

26 жовтня 1955 року Національна рада Австрії ухвалила «вічний нейтралітет» як конституційний закон, який передбачає, що країна не приєднується до жодних військових союзів і не дозволяє іншим державам створювати на своїй території військові бази. Водночас на сайті австрійського парламенту йдеться про те, що нейтралітет не є частиною основних принципів Федеральної конституції, а тому країна може від нього відмовитися (для цього потрібно понад дві третини голосів у Національній та Федеральній радах). Як зазначає у своєму дослідженні стипендіат фонду Ернста Маха в австрійському Інституті міжнародних відносин Ерік Ісакссон, який вивчає наративи нейтралітету в Австрії, австрійський нейтралітет має певні спільні ознаки з фінським чи шведським і був породжений геополітичною необхідністю після Другої світової війни. Водночас, за його словами, між ними є деякі відмінності.

«Основна відмінність сучасних дебатів щодо нейтралітету в Австрії від дебатів у Фінляндії та Швеції полягає в тому, що жодна парламентська партія в Австрії відкрито й прямо не виступає за скасування нейтралітету. Найближчими до такої позиції є члени партії NEOS, але вони, як правило, обмежують свою критику розмовами про те, як можна досягти нейтралітету по-іншому, або применшують важливість нейтралітету для австрійської політики безпеки», — переконаний Ерік Ісакссон.

Видання Neue Zürcher Zeitung пише, що у випадку Австрії нейтралітет гарантує Москва, і якби австрійці вирішили відмовитися від нього, то Путін міг би звинуватити Відень у порушенні договору. «Але для цього немає причин: в Австрії не планують іти шляхом Фінляндії чи Швеції. Канцлер Карл Негаммер категорично заявив, що нейтралітет навіть не підлягає дискусії. Його думку поділяє переважна більшість австрійців», — пишуть журналісти. Видання зазначає, що нейтралітет Австрії від самого початку спирався на суто символічну оборону, якої майже немає: росіяни проникли в економіку й політику, зробили Відень центром свого шпигунства в демократичній Європі, а Австрію — повністю залежною від російських енергоносіїв.

«Реакція на війну в Україні зробила російське забарвлення австрійського нейтралітету ганебно очевидним: країна, яка ухилилася від санкцій проти Путіна й залишається майже на 90 відсотків залежною від російського газу на третій рік війни і чия спецслужба просочується, як решето, в бік Росії, через що західні колеги більше не передають конфіденційну інформацію до Відня», — пише Neue Zürcher Zeitung. Видання також додає, що правопопулістська партія FPÖ, яка має тісні зв’язки з путінською «Єдиною Росією», уже давно лідирує в усіх соціологічних опитуваннях. Як і прем’єр-міністр Угорщини Орбан, лідер FPÖ Герберт Кікл відмовляється називати Путіна агресором і виступає проти санкцій і західної військової допомоги Україні.

«Багато вказує на те, що FPÖ стане найсильнішою партією на виборах до Національної ради, які мають відбутися щонайпізніше восени. Нейтралітет ризикує залишитися лише політичною карикатурою», — додає видання.

«З Москви Ірландія, безумовно, не сприймається як нейтральна країна»

Професор соціології Центру європейських та євразійських студій Ірландського національного університету в Мейнуті Джон ОʼБреннан раніше розповідав Тижню, що ірландський нейтралітет виник у дуже специфічних умовах і був пов’язаний з відносинами з Великою Британією. За його словами, згодом люди прив’язалися до думки, що бути нейтральним у контексті військових питань — це добре і що за таких умов країна може бути надійним співрозмовником чи посередником у певних ситуаціях.

Джон ОʼБреннан відзначає, що Ірландія була військово нейтральною більшу частину свого існування як незалежної держави. За його словами, нині в суспільстві є дуже сильна прихильність до нейтралітету, і в середньостроковій перспективі немає жодної імовірності вступу Ірландії до НАТО.

«Я його [вступ до НАТО — Ред.] дуже рішуче підтримую, але всі останні опитування громадської думки показують, що, попри сильне відчуття змінення динаміки безпеки в Європі після лютого 2022 року, це не змінило поглядів переважної більшості ірландців щодо оборонних і безпекових заходів країни, — каже Джон ОʼБреннан у коментарі Тижню. — Ми витрачаємо лише 0,25 % ВВП на оборону, що набагато нижче за норми навіть для інших нейтральних держав, як-от Австрія. І хоча уряд збільшує ці витрати, Ірландія починає з такої низької бази, що знадобиться десятиліття, щоб досягти хоча б 1 % ВВП».

За словами Джона ОʼБреннана, так склалося через те, що в Ірландії не було серйозного ставлення до безпеки тривалий час. «Переважно це через те, що ми страждаємо від ілюзії, що нас захищає географічне положення, — каже він. — З Москви Ірландія, безумовно, не сприймається як нейтральна країна, і є багато свідчень посилення російського проникнення в країну, зокрема через її важливість для світової економіки і передавання даних».

«Політики Ірландії настільки вкоренилися у своїй формулі нейтралітету, що жодні серйозні зміни в політиці неможливі», — вважає старший науковий співробітник Центру європейських досліджень імені Вільфріда Мартенса Еойн Дреа, колонку якого розмістило Politico. На його думку, навіть прямий напад Росії на країни Балтії, Фінляндію чи Польщу не зможе переконати Ірландію «поворухнути пальцем», щоб допомогти захистити Європу. Усе через те, що в межах стратегії переконати країну ратифікувати Лісабонську угоду 2009 року ЄС погодився на додатковий протокол, забезпечивши Дубліну положення про відмову від будь-яких європейських оборонних обов’язків.

«Відхід від нейтралітету лише посилить незахищеність Мальти»

У відповідь на незахищеність, спричинену конкуренцією наддержав під час холодної війни та мілітаризацією Середземномор’я, 1987 року конституція Мальти визначила країну як «нейтральну державу, яка активно прагне миру, безпеки та соціального прогресу між усіма націями, дотримується політики неприєднання та відмови від участі в будь-якому військовому союзі». Утім, це не зробило Мальту нейтральною на міжнародній арені: вона відіграла активну роль під час кризи в Лівії 2011 року, а, наприклад, наприкінці минулого року провела третю міжнародну зустріч радників з національної безпеки щодо української Формули миру.

Проте питання нейтралітету Мальти майже постійно присутнє в місцевих медіа, ця тема набула широкого обговорення після вступу до НАТО Швеції та Фінляндії. Як пише Times of Malta, хоча країна не має справи з такою безпековою дилемою, як східноєвропейські партнери, її розташування теж має певні ризики — від загрози з боку ІДІЛ (наприклад, перебування в радіусі дії балістичних ракет) до побічних ефектів кризи в Лівії. І попри те, що Мальті не вистачає військових об’єктів, а її збройні сили обмежені, вона все ж може розраховувати на гарантії з боку ЄС. Водночас, попри свою нейтральність, країна, наприклад, 27 травня 2024 року стала асоційованим членом Парламентської асамблеї НАТО.

Як зазначає виданню викладачка національної безпеки в Королівському коледжі Лондона Гілларі Бріффа, будь-яка спроба змінити положення, що закріплює конституційний нейтралітет, вимагатиме голосів у понад дві третини парламенту і наразі навряд чи буде успішна. «Відхід від нейтралітету лише посилить незахищеність Мальти, змусить її поступитися своїм моральним авторитетом і зменшить її дипломатичний вплив, особливо в нестабільному середземноморському регіоні, — каже вона. — Тому ключове питання для політиків має полягати не в тому, чи варто відмовитися від цього принципу, а в тому, як продовжувати активно сприяти міжнародному діалогу, зберігаючи водночас внутрішню стійкість. Очевидно, що такі зусилля не вимагають участі у воєнних діях за кордоном, і тому країна, найімовірніше, продовжуватиме дотримуватися конституційного нейтралітету протягом наступних років».

Водночас проти такого статусу Мальти виступає колишній суддя Європейського суду з прав людини Джованні Бонелло. Як він зазначив The Malta Independent, прийнявши його, держава знехтувала неодноразовими уроками минулого. «Історія незмінно вчить, що нейтралітет — це елегантна парасолька, яку здуває, коли починається дощ. У великих збройних конфліктах тирани діють не за правилами. Під час Першої світової війни Бельгія та Люксембург проголосили свій непохитний нейтралітет, та це не завадило кайзеру кинути на них свої кровожерливі армії і танки», — переконаний він.

За словами Джованні Бонелло, під час Другої світової війни Фінляндія теж була зразковою нейтральною державою. «Та це приносило Сталіну лише більшу насолоду поглинати її. Норвегія, Бельгія, Данія, Нідерланди та Люксембург переконували, що є нейтральними державами, на превелику радість Гітлера. Нейтралітет може працювати в міжнародних суперечках між демократичними державами, але він тільки обмежує вибір країни, коли вона протистоїть убивцям-автократам», — додає він.

Та як свідчить опитування, проведене на замовлення Міністерства закордонних справ Мальти, 63 % мальтійців рішуче підтримують позицію міжнародного нейтралітету, яка має допомогти країні уникнути участі в конфліктах і війнах. Крім того, на початку травня 2024 року на Мальті з’явилася група «Newtralita’ u Paċi» (до неї входить колишній прем’єр-міністр Альфред Сент), щоб сприяти нейтралітету «в складних геополітичних обставинах, коли є ризик, що нейтралітет Мальти, закріплений у Конституції, може бути порушений». Як пише The Malta Independent, група також висловила занепокоєння тим, як чинний уряд веде зовнішню політику. Зокрема, вони переконані, що Мальта не повинна давати кошти на військову справу, вступати у військові альянси чи бути частиною європейської армії.

«З огляду на конфлікти в Україні та на Близькому Сході у нас не буде проблем, якщо Мальта залишиться нейтральною. Вибираючи сторону, ми станемо мішенню. Тому, якщо взяти до уваги індустрію туризму Мальти, вибір будь-якої сторони буде божевіллям», — переконаний член групи Семмі Мейлак.

«Так сильно тримаючись за нейтралітет, Швейцарія ризикує відштовхнути найближчих людей»

Дебати щодо нейтралітету Швейцарії загострилися після того, як влада пішла слідом за Європейським Союзом і запровадила посилення санкцій проти Росії за її вторгнення в Україну, порушуючи багатовікову традицію не ставати ні на чий бік у глобальних конфліктах. У 2024 році розмови про статус пожвавилися на тлі Глобального саміту миру, який уряд країни проведе спільно з Україною 15–16 червня на курорті поблизу міста Люцерн. Захід нібито є найамбітнішою спробою Швейцарії стати посередником у великому конфлікті за останні роки й показує, як інтереси економіки й безпеки країни дедалі більше збігаються з інтересами Західної Європи щодо Росії, пише Reuters. Відповідаючи на запит видання, міністерство закордонних справ Швейцарії заявило, що нейтралітет країни є «постійним» і майбутня конференція ніяк на нього не вплине, хоча водночас підкреслило, що «бути нейтральним не означає бути байдужим».

Як зазначає Reuters колишній посол Швейцарії в Німеччині Томас Борер, ділові інтереси та інтереси безпеки Швейцарії міцно пов’язані із Західною Європою, Північною Америкою та їхніми союзниками, що робить підтримку України стратегічно необхідною.

Прихильники більш тісного союзу із Заходом також відзначають, що Швейцарія майже повністю оточена країнами НАТО, які діють як буфер проти потенційних зовнішніх вторгнень.

«Нейтралітет — це відмовка для країни, яка, по суті, безплатно отримує безпеку, яку гарантують інші», — вважає депутатка швейцарського парламенту Франциска Рот. Вона підкреслює, що Швейцарія як член ООН зобов’язана підтримувати міжнародне право, яке порушила Росія, а тому допомога Україні має перевагу над застарілими поняттями нейтралітету.

Проте, як підкреслює колишній посол Швейцарії в Австралії, Сінгапурі та Кувейті Даніель Вокер, цей статус міцно вкорінений у психіці швейцарців, а тому відмову від нього можна було би прирівняти до скасування монархії у Великій Британії, незалежно від геополітичних сил. Так, дослідження, опубліковане в березні 2024 року Центром досліджень безпеки при ETH Zurich, показало, що 91 % жителів Швейцарії вважають, що країна повинна залишатися нейтральною. Крім того, у квітні швейцарські активісти, зібравши близько 130 000 підписів, подали петицію щодо проведення всенародного голосування, яке має закріпити давню політику нейтралітету Швейцарії в міжнародних справах, пише журнал Time. Ініціатива, представлена правозахисною групою Pro Switzerland, закликає країну уникати вступу в будь-який військовий альянс, якщо вона не зазнає нападу, а також не вводити «будь-яких невійськових примусових заходів». Консервативна Швейцарська народна партія (SVP) підтримує ініціативу, оскільки переконана, що поступове розірвання нейтралітету є загрозою для внутрішньої та зовнішньої безпеки країни. Водночас критики переконують, що такий крок ізолює Швейцарію.

Проти ініціативи виступає і Томас Борер, який свого часу керував розробленням політики офіційного нейтралітету країни. «Якщо ми проведемо референдум про відмову від нейтралітету, то я однозначно програю, — каже він у розмові журналу Time. — Проте так сильно тримаючись за нейтралітет, Швейцарія ризикує відштовхнути найближчих людей. У той час як колись нейтральні держави, як-от Фінляндія та Швеція, почали приєднуватися до НАТО, національній безпеці Швейцарії найкраще служить не ізоляція, а співпраця. Зовнішня політика тут, щоб захищати швейцарські інтереси, а швейцарські інтереси найкраще захищаються, коли ми допомагаємо нашим західним друзям у разі незаконної війни».

Борер також додає, що незалежно від того, чи вирішать швейцарці зберегти свій нейтральний статус, вони більше не володіють тим впливом, який був колись — ні щодо Москви (яка торік додала Швейцарію до свого списку «недружніх країн»), ні щодо Заходу.

То чи можлива відмова цих країн від нейтральності?

Попри дебати щодо нейтрального статусу, які тривають у цих країнах, підтримка населення відмови від нього не є масовою. Проте, як зазначає в коментарі Тижню кандидат політичних наук, член-кореспондент Української академії геополітики та геостратегії Станіслав Желіховський, хоч наразі про вступ до НАТО Австрії, Швейцарії, Мальти чи Ірландії не йдеться, частина нейтральних держав може більш тісно співпрацювати з програмами Альянсу, зокрема в контексті військової співпраці, розвідки та обміну даними.

«Вони розуміють, що Росія може активізуватися, здійснюючи диверсії, підриви, шпигуючи, а тому для них важливо, щоб була змога разом протидіяти цій загрозі. Тим паче, що країни, про які ми говоримо, не межують з Росією, а оточені державами НАТО. Тому, фактично, вони убезпечені від прямого зіткнення з РФ і навряд чи першими прийматимуть удар. Ідеться, перш за все, про Австрію і Швейцарію, бо Ірландія і Мальта взагалі дуже географічно віддалені, ще й острівні країни», — каже він.

Водночас, на його думку, заява міністра оборони Великої Британії стосувалася передусім Ірландії, яка має з країною спільний кордон.

«Для Лондона було би бажаним, щоб Ірландія приєдналася до НАТО, бо це б зробило західний кордон Британії більш захищеним, — каже Тижню Станіслав Желіховський. — Крім того, це б убезпечило Ірландію від можливих провокацій з боку різних сил, які можуть використати країну, враховуючи те, що вона не є членом Альянсу, і поширити згодом свій вплив на Велику Британію».

Для України діалог нейтральних країн про небезпеки, насамперед з боку Росії, важливий, оскільки він може позитивно позначитися на розумінні України й допомозі їй. «Можна припустити, що ці держави посилять витрати на свою оборону. Нам треба, щоб вони міцнішали, бо це унеможливить використання гібридних методів з боку Росії, зокрема інформаційних кампаній, пропаганди чи підкупів для своїх політичних цілей, — каже експерт-міжнародник. — А так Росія вже діє через країни Альянсу. Наприклад, на думку спадає Угорщина, адже Орбан та інші політики з уряду вже заявляють про якийсь особливий статус країни, кажуть, що не будуть брати участі в бойових діях за межами НАТО».