З огляду на брак зрушень на фронті та в мінському переговорному процесі українські дискусії щодо реінтеграції ОРДіЛО мають переважно теоретичний характер. Уведення миротворців, формування легітимних органів влади, застосування амністії, відбудова економіки й інфраструктури регіону — сьогодні це радше декларації про добрі наміри, яким до того ж бракує конкретики. У загальних рисах наявний підхід до реінтеграції ОРДіЛО відповідає стандартній методології постконфліктного замирення, що практикується світовим співтовариством. Щойно миротворці забезпечують хоча б відносний мир — у регіоні відбуваються вибори й запускається процес повоєнної відбудови. Але такий підхід не є абсолютно ефективним, адже 40% усіх конфліктів рецидивують упродовж наступних 10 років. З критикою стандартного підходу до відновлення миру свого часу виступив британський економіст, професор Оксфордського університету Пол Кольєр, який поглиблено вивчав анатомію та динаміку внутрішньонаціональних конфліктів у Африці. Будучи радником МВФ і Світового банку, а також учасником інших авторитетних структур, у своїх міркуваннях він виходив не лише з теорії, а й із практичного досвіду. У 2010–2011-му журнал Foreign Policу вніс Кольєра до свого списку найвпливовіших мислителів світу. Зі зрозумілих причин тоді ідей професора не помітили в Україні, але сьогодні вони є більш ніж актуальними, оскільки вказують на деякі нюанси, які загрожують перетворити реінтегрований Донбас на джерело постійного соціального та політичного неспокою.
Читайте також: Дорослішають на війні
Перший нюанс пов’язаний із тим, що сторонам, які працюють над відновленням миру, нерідко бракує координації. Перша сторона — це Рада Безпеки ООН, яка відряджає миротворців і в такий спосіб гарантує безпеку. Друга — це міжнародні донори, що надають ресурси для відбудови. І третій — керівництво конкретної країни, відповідальне за економічні та політичні реформи. Зв’язок між цими елементами очевидний. Передчасне виведення миротворців загрожує поновленням конфлікту, а отже, зривом економічних програм і втечею інвесторів. Водночас без ефективної роботи уряду ситуацію неможливо нормалізувати настільки, щоб виведення миротворців стало можливим. Своєю чергою, дочасне припинення донорської допомоги або неефективне використання коштів унеможливлюють відбудову. До того ж відновлення стійкого миру — це довготривалий проект (Кольєр оперує цифрою в 10 років). Тому, щоб уникнути розсинхронізації, Кольєр пропонує укладати постконфліктний договір між усіма трьома сторонами, а як посередника залучити Комісію ООН із розбудови миру (United Nations Peacebuilding Commission). Це, наголошує він, мають бути зафіксовані взаємні зобов’язання, а не декларації про добрі наміри.
Другий нюанс полягає в тому, що в процесі залагодження конфлікту пріоритет нерідко віддається саме політичній складовій, хоча, на думку Кольєра, на перше місце слід ставити безпеку та економіку. Вибори створюють переможців і переможених, які прагнутимуть реваншу, а це не надто надійний фундамент для розбудови стабільного миру. Зате таким фундаментом може стати відновлення нормальних умов життя. Якщо політика у постконфліктній ситуації є «антагоністичною грою», то досягнення добробуту — це те, що має найвищий інклюзивний потенціал для всіх незалежно від політичних вподобань. Чому? Бо, на відміну від виборів і політики загалом, у процесі відбудови немає переможених: від подолання повоєнної розрухи виграють усі без винятку. «Через кілька років проблеми з політикою зникнуть, якщо спочатку збудувати міцну основу в галузях безпеки та економічного розвитку», — запевняє Кольєр у своїй промові на платформі TED. Тут одним із ключових напрямів є створення робочих місць. «Постконфліктні ситуації так часто повертаються до стадії конфлікту не тому, що засмутилися бабусі, а тому, що обурилися молоді чоловіки», — твердить він. І зазначає, що оперативно заповнити нестачу робочих місць може будівельна галузь.
Окрім створення робочих місць, потрібно налагодити процес використання донорських коштів. Зазвичай це відбувається двома способами: або через бюрократичні структури (наприклад, профільні міністерства), або коли донори працюють безпосередньо з НУО, які реалізують конкретні проекти на місцях. На думку Кольєра, ані бюрократизація, ані «отаманщина» НУО не є оптимальними методами. Альтернативою може стати створення проміжної структури, — державного агентства з надання послуг, — якій дістанеться ланка між урядом, що займається стратегічним плануванням, та НУО, котрі реалізують конкретні проекти (це можуть бути громадські об’єднання, місцеві спільноти, церкви тощо). Посередницька ланка потрібна для координування процесу відбудови, щоб не покладатися на самодіяльність НУО, натомість зробити їх підзвітними уряду. А також щоб поставити громадські організації в ситуацію конкуренції за кошти. Останнє дасть змогу усунути серед них ті, які недоброчесні або недієздатні. Крім того, якщо кошти дає держава, це матиме політичні наслідки, оскільки відбудова відбуватиметься саме від її імені, а не від імені міжнародних фондів, іноземних урядів тощо.
Читайте також: Відшкодування за війну
Попри невизначеність ситуації на Донбасі, усі ці зауваження цілком стосуються й України. Війна на Сході триває вже понад чотири роки, але Державна цільова програма «Відновлення та розбудова миру в Східних регіонах України» була затверджена лише в грудні 2017-го. Утім, програм, стратегій і концепцій в Україні ніколи не бракувало. Приміром, до 2000-х років у країні одночасно діяли аж дві різні урядові програми реструктуризації вугільної галузі. Позитивно те, що в березні 2018-го нарешті запрацював Цільовий фонд багатьох партнерів, через який фінансуватиметься відновлення Донбасу. Ця структура — принаймні за задумом — може стати осередком координації дій уряду та міжнародних донорів. Головою Фонду є міністр Вадим Черниш, співголовами — директор Світового банку в Україні Сату Кахконен і координатор структур ООН в Україні Ніл Волкер. Але те, що у відновленні Донбасу братимуть участь міжнародні структури та донори, ще нічого не гарантує. Так, реструктуризація вугільної галузі, яка почалася в середині 1990-х, відбувалася за фінансової підтримки Світового банку, зобов’язання перед яким узяв на себе український уряд. Однак кошти з вітчизняного бюджету розкрадалися, а отримані від Світового банку $150 млн були в повному обсязі використані не за призначенням, після чого виплати припинилися. У результаті реструктуризація обернулася катастрофою: у 1996–2001 роках було закрито близько сотні шахт, а із запланованих робочих місць створено лише 6%.
Звичайно, теперішня ситуація на Донбасі надто відрізняється від тодішньої, але небезпека, що відновлення регіону полетить шкереберть, нікуди не зникла. Приміром, звільнений чотири роки тому Лисичанськ як до війни, так і сьогодні потерпає від економічної депресії (див. «Урятувати Лисичанськ» на сайті Тиждень.ua). Аналогічна ситуація зберігається в багатьох населених пунктах Донеччини та Луганщини, за лояльність яких у теорії мала би боротись Україна та які могли б стати її вітриною на противагу розореним ОРДіЛО. І тут постає, напевно, ключова проблема відновлення миру — це питання корупції. «Коли ми вкладаємо кошти в основний бюджет, то знаємо, що не існує прозорої системи, яка гарантувала б надходження їх туди, куди треба. — каже Кольєр. — І якщо все, що ми зробимо, — вкладемо гроші та заплющимо очі, то це означатиме… що вони вкрадені. Причому шахраями, які й становлять найбільшу політичну проблему». Важливість цієї тези годі переоцінити. У постконфліктних умовах, коли політична чутливість людей загострена, а соціально-економічна ситуація потребує негайного поліпшення, корупція стає фактором ризику, який може ускладнити або навіть зірвати мирний процес. Щоб уникнути такого сценарію, Кольєр наголошує на тому, що донорські кошти мають супроводжувати «бухгалтери без кордонів». Ідеться про створення організаційних та інституційних умов, які зводитимуть можливості для корупції до мінімуму. Лише в такий спосіб, гадає професор, можна перейти «від політики розкрадання до політики надії».
Читайте також: Буденна небезпека в Зайцевому
Однак зробити цей перехід на практиці буде досить складно. І не лише тому, що антикорупційні реформи в Україні явно буксують. По-перше, великий вплив на Донбасі досі зберігають екс-регіонали, які доклали значних зусиль, щоб регіон занурився в соціально-економічну депресію задовго до війни. Тому уявити, що місцева еліта стане драйвером реінтеграції та відбудови, дуже непросто (радше її роль буде протилежною). Для того щоб змінити ситуацію, самих «бухгалтерів» замало, потрібна, зокрема, політична воля керівництва країни, якої воно вже чотири роки не демонструє.
Ще складнішою буде ситуація в ОРДіЛО після деокупації. Навіть якщо вибори відбудуться повністю прозорі й демократичні, важко сподіватися, що новообрана легітимна місцева влада складатиметься з висококваліфікованих і принципових управлінців із позитивною репутацією. А на них, відповідно до мінського плану, уряд матиме досить обмежений вплив на весь період, поки в ОРДіЛО діятиме «особливий порядок самоврядування». Тож поставити місцеву владу під контроль урядових і міжнародних структур буде ще складніше. А тому є небезпека, що замість періоду інтенсивної відбудови роки «особливого порядку самоврядування» можуть стати періодом інтенсивного дерибану донорських коштів.
Читайте також: Відносні зони безпеки на війні
Якщо такий песимістичний сценарій запуститься, його політичні наслідки передбачити неважко. Консервація соціально-економічних проблем викликатиме цілком закономірне обурення в місцевого населення. Повернення під український прапор у його очах здаватиметься перезмінкою корупціонерів із тією лише різницею, що одні розкрадали російські «гумконвої», а інші паразитуватимуть на донорських коштах Заходу. Укупі зі стандартним набором постконфліктних суперечностей це створюватиме родючий ґрунт для радикального популізму, промоутерами якого будуть, зокрема, антиукраїнські деструктивні сили. Звичайно, сьогодні казати про реальність тих чи інших сценаріїв зарано — зрештою, історія знає чимало прикладів, коли навіть набагато кривавіші конфлікти закінчувалися стабільним миром. Однак слід пам’ятати, що закінчення війни на Сході не поставить крапку в цій історії. Після війни Україні доведеться реалізувати не менш складний, досить витратний і куди триваліший проект із реінтеграції Донбасу, який потребуватиме від українського керівництва та громадянського суспільства серйозних зусиль.