Як би ви схарактеризували нинішній конфлікт на Донбасі та окремо в Криму?
— Ці конфлікти різні. В Криму ми маємо справу з класичною окупацією, анексією частини території, що більшою мірою підпадає під визначення чинного міжнародного права, ніж те, що відбувається на Донбасі. З іншого боку, в Криму ми маємо дуже цікавий випадок справжньої гібридної війни. Бо більшість зарубіжних експертів, які вивчають наш конфлікт, звертають увагу на те, що анексія Криму була типовою гібридною операцією, де було зроблено ставку на військових, які не виглядали як солдати (регулярних військ із відповідними знаками ідентифікації. — Ред.) на інформаційну складову та місцеве населення, адже йшлося про єдиний регіон України, де більшість громадян вважали себе росіянами.
Що стосується Донбасу, то тут ситуація набагато складніша в плані розуміння того, що відбувається, і донесення цього розуміння до різних міжнародних спостерігачів. Бо у них сильно різняться погляди на те, що там насправді трапилося і з яких причин. На Донбасі ми маємо ситуацію з характерним для нинішнього світу конфліктом, що має одночасно і внутрішній, і зовнішній виміри. Тобто конфлікт почасти розпочався за певних умов, що склалися всередині держави, і триває в межах її кордонів, але при цьому уряд протистоїть неурядовим угрупованням. Разом із тим цей конфлікт створює значні наслідки для різних міжнародних акторів. Безпосередньо втручається Росія. Водночас своє бачення щодо розвитку і вирішення цієї ситуації мають і інші держави — насамперед йдеться про країни Європи, зацікавлені в тому, щоб конфлікт перебував під контролем. Мають свої інтереси й інші гравці, як-от Сполучені Штати чи Туреччина, можливо, і Китай. І тут складність полягає в тому, що подібного роду конфлікти дуже важко діагностувати, визначити, в чому конкретно полягають їхні головні причини. Через це ними дуже складно керувати. А ще важко визначити, коли саме такі конфлікти починаються і коли закінчуються.
Читайте також: Засади деокупації
Якщо говорити про варіанти завершення війни на Донбасі, зазвичай називають дипломатичне врегулювання, військову операцію або поєднання цих опцій. Який із варіантів ви вважаєте найбільш імовірним та оптимальним для України?
— Коли в 2014 році в Україні було більше оптимістів та ідеалістів і вважалося, що все ось-ось завершиться, то, звичайно, проводили аналогії, передовсім із хорватським досвідом. Менш охоче порівнювали з Придністров’ям, адже там конфлікт у замороженому вигляді триває з 1992 року. Втім, дехто досі вважає, що краще мати такий заморожений варіант, ніж те, що ми маємо зараз. Тоді спекуляцій щодо ймовірного сценарію завершення конфлікту було багато. З іншого боку, було розуміння того, що військовим шляхом вирішити конфлікт навряд чи вдасться. І річ не тільки в Росії, що чітко означила свою готовність втручатися і окреслила власні «червоні лінії», а і в тому, що наш військовий потенціал порівнювати з російським важко, і так буде й надалі.
Але навіть якщо залишити російський фактор за дужками, припускаючи, що на території «ЛНР/ДНР» є певна кількість людей, готових до збройного протистояння українським військам, то що ми робитимемо, якщо почнемо відвойовувати цю територію і дійдемо до кордонів великих міст, таких як Донецьк? Наскільки я розумію, у 2014 році плану подальших дій (коли ще не було прямого вторгнення російських військ) ми не мали. Напевно, були думки, що можна якимось чином це блокувати, тиснути, але готовності реалізувати те, що зробили свого часу хорвати, можливостей не було вже тоді. Сьогодні загальне бачення полягає в тому, що конфлікт можна вирішити лише шляхом перемовин. І вони мають бути з Москвою, бо саме в її руках ключ від ескалації, саме вона контролює ситуацію. Проблема в тому, що за це доведеться чимось заплатити. За великим рахунком маємо три сценарії. Перший — продовжити протистояння в тому вигляді, що є сьогодні, і це пов’язано з ціною для нас. А ціна ця дуже різнопланова: йдеться не лише про людські жертви чи зруйновану інфраструктуру, а й про глибинні наслідки для суспільства в майбутньому. Другий — заморозити конфлікт. Він вимагає домовленостей із Москвою, буде припинено насильство, відведено війська, території ОРДіЛО залишаться не під контролем України. Він виглядає начебто краще, але теж має свою ціну. Здається, останні два роки президентства Володимира Зеленського були спробами знайти цю ціну і зрозуміти, чи готові ми її платити. І найскладніший варіант — вирішити конфлікт повністю. Тобто повернути території під контроль України і провести там всі заходи постконфліктного врегулювання, як-то примирення, відбудову інфраструктури тощо.
Читайте також: Імітація деокупації
Як на мене, третій варіант був би кращим, але й ціна буде вищою. Адже доведеться домовлятися з РФ щодо принципових моментів: автономії, виборів, амністії, обмежень на зовнішню політику. Крім того, це потребуватиме дуже складної політики всередині країни. Хто би не був при владі на момент повернення територій, їм доведеться розробити дуже чутливу стратегію управління цим процесом, яка би могла максимально враховувати інтереси всіх сторін. Відповідно, буде багато незадоволених, бо доведеться вирішувати непрості для нашого суспільства проблеми. На цих територіях буде багато проросійського електорату або таких виборців, яким не подобається більшість із наших нинішніх політиків. Тобто з точки зору довгострокової перспективи цей варіант є найкращим, але водночас і найскладнішим.
Проблема таких конфліктів у тому, що вони не мають чіткої дати закінчення. У період класичних війн до середини ХХ століття війна завжди мала початок і кінець, були відомі чіткі дати, і закінчувалася вона здебільшого мирним договором. Сьогоднішні конфлікти інші — вони не оголошуються офіційно (посли не вручають нікому ноти), в них часто немає чіткого моменту початку, а ще частіше не буває дати завершення. Сучасні війни не закінчуються підписанням мирних договорів, а навіть якщо вони є, то минає певний час — і насильство спалахує знов. І ця ситуація є типовою. Приблизно дві третини сучасних конфліктів закінчуються самі собою, без жодних формальних умов. Це ускладнює наше бачення того, як ми хочемо вирішити конфлікт. Не буде жодних парадів перемоги в Донецьку чи Луганську, не буде урочистих підписань якихось документів. Між іншим, документи ми вже підписали — маю на увазі Мінські домовленості. Формально вони є перемир’ям, і його умови були нав’язані Україні росіянами, які якраз втілюють цей традиційний механізм (тобто спочатку військова перемога, а потім політичні вимоги). Але ж конфлікт триває.
Нещодавно ми побачили розгортання російських військ біля наших кордонів, і тоді відновилася дискусія про ймовірне повномасштабне вторгнення в Україну. Що могло би стати ефективним запобіжником від подальшого розвитку агресії Кремля?
— Один із найважливіших уроків, який маємо винести з подій 2014 року, — це те, що росіяни продемонстрували: міжнародне право не є для них достатнім бар’єром, коли вони вважають, що їхні інтереси під загрозою. Тому в такій ситуації нам залишається сподіватися лише на себе, тобто розвивати потенціал стримування. Зрозуміло, що співвідношення ЗСУ і ЗС РФ — не на нашу користь, і воно кардинально не зміниться, хай що ми робили б. Але навіть у таких умовах ми можемо стати сильнішими та зменшити таким чином шанси на перемогу для Росії в будь-якій наступній ескалації чи війні.
Статистика свідчить, що слабкі держави, незважаючи на те що мають гірші вихідні позиції, все ж виграють або зводять результат до нічиєї у великій кількості війн проти країн, що здаються набагато сильнішими. Цей феномен зауважили ще після війни у В’єтнамі, а потім було ще безліч схожих конфліктів. Сьогодні існує теорія асиметричних конфліктів, що базується на тому, як таким слабким країнам вигравати проти сильних, повертати на свою користь асиметрію часу, цілей чи можливостей. Не слід гадати, що співвідношення військової сили 1 до 10, яке ми наразі маємо з РФ — це вирок. За таких умов ми можемо спокійно відбиватися, але витрачати багато на підготовку до власного захисту.
Читайте також: Девід Саттер: «Деокупація Криму та Донбасу — це питання часу»
Альтернативний шлях — це союзники. Нам потрібні системи колективної безпеки. Вони створюються для того, щоб держави заощаджували і разом могли вирішувати завдання захисту. Тому якщо нам вдасться щось схоже, ми зможемо витрачати на оборону менше, покладаючись на своїх союзників. Але це складно, адже хто саме може бути нашим потенційним союзником? На пострадянському просторі немає такого потенціалу, що міг би урівноважити Росію, і спроби створити ГУАМ або аналогічні речі довели це. Єдине, що може ефективно стримати Москву — це, звичайно, НАТО. Тобто для нас ідеальною відповіддю на всі питання було би членство в Альянсі. Водночас проблема в тому, що це нереалістична опція. Адже, на мій погляд, у коротко- та середньостроковій перспективі отримати це членство буде неможливо з цілої низки причин. Тому, якщо ми будуватимемо нашу зовнішню політику виходячи з того, що це реально, то в якийсь момент можемо виявитися неготовими до викликів, сподіваючись на один розвиток подій і отримавши інший. Йти назустріч Альянсу можна, як можна й навіть без формального членства досягати такого високого рівня співпраці, взаємної сумісності та взаємозалежності, щоб росіяни не могли точно знати, втрутяться сили НАТО у гіпотетичний конфлікт на нашому боці чи ні. І цей рівень невизначеності для Москви можна підвищувати, зближуючись із натівцями, як це роблять кілька країн, що формально не належать до організації, як-от Швеція чи Фінляндія. Хоча вони офіційно не мають гарантій безпеки, але навряд чи Кремль ризикне перевіряти, втрутиться в цьому випадку Альянс чи ні. Отже, зближення України з НАТО, навіть за розуміння відсутності чіткої близької перспективи щодо членства — це теж дієва стратегія.
Чи може підвищити безпеку країни розміщення на українській території американської військової бази за нещодавнім прикладом Польщі?
— З Польщею все зрозуміло: вона має всі гарантії безпеки з боку Альянсу і повністю захищена. В цьому випадку питання розміщення бази є радше питанням боротьби за ресурси, інфраструктуру та додаткові важелі політичного впливу. А ось для країни, яка не є членом НАТО, будь-які кроки, що можуть бути інтерпретовані як щось схоже на гарантії безпеки, можуть наразити на ризик державу, яка цим займається, — в цьому випадку США. Вашингтон уникає будь-яких кроків, що дозволили б Україні сподіватися (без особливих на це підстав) на те, що американці її захищатимуть. Якщо такі надії створити, можна втратити контроль над ситуацією та підштовхнути українське керівництво (байдуже, нинішнє чи якесь наступне) до ризикованих кроків. Американці цього не хочуть, бо у них таких держав-клієнтів у всьому світі багато. І вони дотримуються єдиної лінії поведінки, щоб мінімізувати пов’язані з такими державами ризики: зберігати контроль над ситуацією, але не дати втягнути себе в імовірні ескалації, загострення тощо. Тому я вважаю, що присутність американських баз та військових США на нашій території на постійній основі, як і масштабні та системні постачання озброєння, є малоймовірними.
У 1990-х роках США постали перед дилемою: бути чи не бути світовим поліцейським. Із одного боку, їх до цього підштовхує сама ситуація. Так вийшло, що вони залишилися єдиною державою-гегемоном, що мусить підтримувати порядок, бо їй це вигідно. Будь-який хаос чи нестабільність — це завжди виклик, тому краще втручатися на якихось превентивних стадіях, ніж потім спостерігати за наслідками. Але з іншого боку, це розтягує ресурси, бо таких точок по всьому світу дуже багато. І не завжди можна покластися на союзників. Попри те що Сполучені Штати в Югославії, Афганістані та Іраку намагалися перекласти частину ризиків на інші країни, все одно левову частку зусиль їм довелося докладати самим. І зрештою це вичерпує гегемонію, призводить до її ерозії. Тому сьогодні Китай не просто так підноситься як альтернативний центр сили: американці довго не могли витримати таке навантаження.
Ізоляціоністська зовнішньополітична стратегія США, коли вони уникали будь-яких безпекових зобов’язань, різко змінилася після Другої світової війни. США створили НАТО, уклали низку пактів про взаємну допомогу та гарантії безпеки з державами по всьому світу. Це призвело до того, що багато хто очікує від американців активного втручання і підтримки. За таких умов Києву краще реалістично оцінювати своє місце в американському порядку денному.
Що, на ваш погляд, заважає нашому швидкому вступу до НАТО?
— З одного боку, є формальний аспект справи. У Вашингтонському договорі (Північноатлантичний договір про створення НАТО. — Ред.) йдеться: щоб претендувати на членство в Альянсі, країна має бути демократією. Звичайно, демократія — це поняття розмите і сьогодні може відрізнятися від того, чим було в 1949 році. Офіційно і Білорусь, і Північна Корея — це демократичні країни. Але водночас існує багато рейтингів, що вимірюють якість демократії в державах по всьому світу. Розроблені гарні критерії, як-от рівень конкуренції, свобода ЗМІ чи розвиток політичної системи. З 2009 року за цими критеріями Україна перебуває в групі змішаних або гібридних режимів, час від часу наближаючись до групи держав-демократій із недоліками. Ми дуже вразлива демократія і, напевно, багато країн–членів НАТО вказуватимуть на це.
Інший бік справи — НАТО створили для того, щоб ефективно захищати інтереси своїх членів, не втягувати їх у непотрібні конфлікти та обороняти від тих, що можуть виникнути. Кожна країна–член Альянсу прагне витрачати на оборону якомога менше, але при цьому бути надійно захищеною завдяки так званому ефекту спільної користі, коли всі роблять різні внески, а рівень захисту для всіх однаковий.
Читайте також: Військово-юридичний формалізм
На чому ґрунтується гарантія НАТО? На тому, що будь-який потенційний агресор насамперед оцінюватиме ймовірність того, що всі інші країни воюватимуть на боці тієї держави, на яку він планує напасти. В сьогоднішньому стані ймовірність того, що буде задіяна стаття 5 Вашингтонського договору — дуже висока. Відповідно, потенціал стримування Альянсу здається достатньо ефективним, довіра до нього висока. І в НАТО прагнуть зберегти цей рівень довіри. Адже сила Альянсу не так у тому, що на нього припадає левова частка всіх військових видатків та потенціалу світу, як у тому, що на допомогу одному прийдуть усі. Що буде, якщо прийняти в НАТО країну, яка має відкритий конфлікт із потужним сусідом та провадить із ним відкриті бойові дії? Це означає, що ймовірність загострення є дуже високою, а ескалація вимагатиме реакції від інших держав. І тут варіанти два: або воювати з Росією, до чого мало хто готовий, або не воювати, але в такому разі це означатиме кінець чудової організації, яка всіх влаштовувала. Навіщо їм такі дилеми? Як на мене, це фундаментальна причина. Не «рука Кремля», а звичайні егоїстичні інтереси країн-членів підштовхуватимуть їх до того, щоб проголосувати проти приєднання України, принаймні за нинішніх умов.
Водночас є приклади, коли до Альянсу приймали країни з невирішеними конфліктами. Деякі досі тривають, як-от між Туреччиною та Грецією…
— Так, але історія завжди трапляється в унікальних умовах. Ситуація зараз кардинально відрізняється від часу, коли приймали ФРН. Тоді була холодна війна, біполярне протистояння з СРСР — ворогом номер один, якого боялися і вся Європа, і США. Прийняття ФРН до Альянсу було зумовлено бажанням змінити баланс сил у Європі, що тоді був не на користь НАТО. Сьогодні ситуація інша: перевага повністю на боці Альянсу, натомість країни прагнуть зменшити свої ризики. Це велика помилка — переносити історичний досвід на нинішні події. Якби сьогодні Росія справді була викликом номер один для США, у нас були би шанси, за нас можна було би поборотися як за потенційного союзника. Але це не так. РФ далека від Радянського Союзу 1950-х років. Її не бояться, не хочуть стримувати, як це було в часи холодної війни, а просто прагнуть зменшити її деструктивний потенціал, звести до спокійного стану і в цьому стані вести перемовини з Кремлем так, щоб використати це в своїх інтересах.
Альтернативний варіант, який інколи пропонують замість вступу до Альянсу — це відновлення Україною ядерного арсеналу. Деякі політики цим навіть погрожують. Чи є це доцільним для нашої держави сьогодні, навіть якщо відкинути економічний аспект?
— Це недоцільно і як сама по собі стратегія на відновлення ядерної зброї, і як тактика погроз. Погроза має бути реалістичною: якщо ми не готові її виконати, краще її не озвучувати. Україна не готова відновити ядерну зброю, і я не бачу жодного виграшу від того, що ми її якимось дивом, попри безліч складнощів, отримаємо. Що тоді буде? З партнера Сполучених Штатів ми перетворимося на загрозу для них, бо питання нерозповсюдження ядерної зброї для США є набагато важливішим за інші. Ми перетворимося на державу-парію в міжнародній спільноті — це можна побачити на прикладі Ірану чи КНДР. Ми втратимо міжнародну допомогу, натомість будемо змушені витрачати значні ресурси.
Але головне — ми не зможемо конвертувати це у безпекові виграші. Бо це у 1950—1960-х роках вважалося, що ядерна зброя робить територію держави недоторканною. Сьогодні це не так: конфлікт триває між ядерними Індією та Пакистаном, може розпочатися між ядерними Індією та Китаєм. Понад те, у нас цієї зброї буде мало — йтиметься радше про кілька зарядів, як у Ірану чи Північної Кореї. А в сфері ядерного озброєння діє той самий принцип співвідношення сил, тому ми не зможемо ефективно погрожувати ядерною зброєю Росії, яка має другий або перший за розміром (залежно від методики оцінки) ядерний арсенал у світі — близько 10 тисяч боєголовок. Тож ми лише піднімемо ставки і в деяких аспектах розв’яжемо росіянам руки. Тому вважаю, що такі розмови небезпечні: вони свідчать про безвідповідальність перед усім світовим співтовариством, і їх треба припиняти. Деякі країни набагато ближчі до того, щоб отримати ядерну зброю в разі необхідності, але вони утримувалися від таких погроз і дій, бо це надто дорого і неефективно.
Наскільки, на ваш погляд, ймовірний конфлікт між США та Китаєм? І якщо він станеться, то який вигляд він матиме?
— Я вважаю, що підстав для зіткнення, підвищення ставок і загострення між Вашингтоном і Пекіном вистачає. І динаміка відносин останніми роками така, що створює ситуацію перетікання силових ресурсів або так званого перетікання гегемонії, коли новий гравець швидко наближається до чинного лідера. Це небезпечно, бо це підштовхує гегемона використати час на свою користь: поки зберігається силовий відрив, він може бути зацікавлений у тому, щоб завдати вирішального удару по супротивнику.
З іншого боку, наш сучасний світ настільки взаємозалежний — а надто економіки КНР та США, — що будь-яке насильницьке протистояння буде нераціональним для обох сторін. Напевно, ми побачимо щось на кшталт торговельної війни часів Трампа, тобто те, що перебуває під контролем, не може перерости у якесь військове протистояння і де можна перемогти перемовинами, союзами та погрозами. Я думаю, це найбільш реалістичний сценарій. Але з третього боку ситуація ускладнюється тим, що йдеться про надто небезпечний регіон. Китай оточений американськими союзниками — країнами, з якими у нього дуже складна історія стосунків і які його бояться. Тож вони намагатимуться його стримувати, вимагати американської участі в регіональній безпеці. Китай має територіальні претензії майже до всіх держав регіону, тому будь-яка кризова ситуація може перерости в конфлікт, який буде дуже складно контролювати. Чим була небезпечна наша ескалація у 2014-му? Тим, що хоча з раціональної точки зору це невигідно для обох держав, ситуація дуже швидко могла вийти з-під контролю, і потім цей процес вже не можна буде зупинити. Так починалася Перша світова війна — її ніхто не хотів, але потім вона стала невідворотною. І такого роду ситуацій довкола Китаю багато, наприклад Тайвань. Кожна з них окремо може піти шляхом неконтрольованої ескалації, коли кожна сторона вважатиме, що вигідніше підняти ставки, ніж піти на поступки і перемовини.
Читайте також: Реалізувати моменти в гібридній війні
Якщо порівнювати ситуацію перед двома світовими війнами і зараз — чи є сьогодні передумови для глобального конфлікту?
— Я думаю, що на глобальному рівні таких передумов немає. Світова система безпеки все ж доволі стійка. Незважаючи на те що багато довіри до міжнародних інституцій і права було знищено в 2014 році після подій в Україні, стратегічні інтереси найбільших країн збігаються. Для основних західних держав стабільність статусу-кво краща за невизначеність, що її може принести війна. Піднебесна суттєво залучена і в світовий порядок, і в міжнародну торгівлю, від якої вона виграє. Тобто я не бачу держави — а надто коаліції держав, — що могла б кинути виклик основам міжнародного порядку.
А от на регіональному рівні таке може статися, адже є багато нестабільних регіонів. Якщо раніше це традиційно були Близький Схід або Південна Азія, то сьогодні це й Далекий Схід, і весь пострадянський простір. Дехто говорить і про Східну Європу, Африку і Латинську Америку. Тобто в цих регіонах дуже багато такого потенціалу, і може статися подія, яка запустить спіраль ескалації. Хтось може вирішити, що силовий варіант корисніший, аніж мирний. Якщо це станеться для двох країн одночасно, разом вони підуть цим шляхом дуже швидко. Так сталося і перед Першою світовою війною: країни підштовхували до ескалації всупереч їхнім бажанням. Це відбулося і з Кримом. Як на мене, росіяни ухвалювали це рішення, усвідомлюючи, що ризики величезні — можливо, вони навіть вважали, що наслідки будуть ще вагомішими. Але при цьому були впевнені: якщо залишити все як є, така ситуація принесе ще більше ризиків.
—————————
Микола Капітоненко — доцент Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка, кандидат політичних наук. Директор Центру дослідження міжнародних відносин. Був запрошеним професором в Університеті Айова, викладав у Дипломатичній академії при Міністерстві закордонних справ України. Із 2015 року — редактор журналу «UA: Ukraine Analytica». Радник комітету Верховної Ради Україні з питань зовнішньої політики та міжпарламентського співробітництва. Експерт Міжнародного центру перспективних досліджень.