11 липня 2024 року у Вашингтоні завершився ювілейний 75-й саміт НАТО, на якому питання стримування Росії та Китаю і підтримки України були в центрі уваги. Україна очікувано не отримала запрошення до Альянсу, але отримала додаткову допомогу й новий формат посиленої координації із західними партнерами у сфері оборони. Зусилля з підтримки України охрестили мостом до широко відчинених дверей НАТО на іншому кінці. Однак ані конструкція, ані довжина, ані надійність цього мосту не відомі самим його архітекторам.
Про загальні технічні характеристики процесу вступу в Альянс
Вступ до НАТО базується на 10-й статті Північноатлантичного договору, яка окреслює принцип відкритих дверей для членства будь-якої європейської країни, що здатна втілювати в життя принципи цього договору й сприяти безпеці в Північноатлантичному регіоні.
На думку багатьох експертів і політиків, нині ЗСУ є найбільшою та найдосвідченішою армією Європи. Зокрема, про це зауважив президент Чехії Петр Павел на саміті НАТО й додав, що набутий досвід української армії «можуть використовувати й використовують союзники по НАТО». До речі, він розкритикував метафору «міст до НАТО», застерігши: «Ви знаєте, міст можна легко зруйнувати».
Рейтинг збройних сил країн Європи від Global Firepower 2024 перемістив ЗСУ на 4-те місце (з 22-го 2021 року) після Великої Британії, Італії та Франції завдяки фінансовій і матеріальній підтримці західних союзників.
Варто зазначити, що з 2015 року український оборонний бюджет стабільно перевищував двовідсоткову планку, наближаючись до 3 %. Наразі, коли країна в стані війни, оборонний бюджет на 2024 рік досяг 21,6 % ВВП. Тим часом 2024 року тільки 23 з 32 членів Альянсу досягнуть або перевищать двовідсотковий цільовий показник (2014 року таких країн було лише три).
До речі, не менше ніж 20 % від щорічних витрат на оборону країн НАТО мають виділятися на закупівлю нових видів озброєння, разом з науковими дослідженнями й експериментально-конструкторськими розробками. Зважаючи на значний прогрес України в цьому питанні й із огляду на її багаторічний статус країни — виробника зброї, не має виникнути проблем з виконанням такої рекомендації.
У процесі набуття членства в НАТО країни-кандидати проходять кілька ключових етапів. Перший крок — офіційне запрошення країни-кандидата до початку переговорів з НАТО щодо вступу. Ці переговори, які відбуваються в штаб-квартирі НАТО в Брюсселі, мають на меті забезпечити формальне підтвердження від країни її готовності виконувати політичні, юридичні та військові зобов’язання. Країна може отримати План дій щодо членства (ПДЧ), спрямований на підготовку до можливого вступу й демонстрацію готовності виконувати зобов’язання НАТО. ПДЧ не є гарантією членства.
На другому етапі міністр закордонних справ країни-кандидата надсилає лист щодо намірів з розкладом проведення потрібних реформ. Згідно з Дослідженням щодо розширення НАТО 1995 року, країни-кандидати повинні відповідати політичним, економічним і військовим критеріям. Серед них — наявність демократичної політичної системи з ринковою економікою, справедливе ставлення до національних меншин, зобов’язання до мирного розв’язання конфліктів, здатність і готовність брати участь у військових операціях НАТО, а також підтримка демократичного характеру відносин між армією та державними інституціями.
На наступних етапах НАТО готує Протокол про вступ як додаток до Вашингтонського договору, який підписують та ратифікують союзники. Далі, щойно всі країни — члени НАТО повідомляють уряд Сполучених Штатів Америки, який є депозитарієм Вашингтонського договору, про завершення формальних процедур, Генеральний секретар офіційно запрошує країну приєднатися до Північноатлантичного договору. Тоді країна проводить визначені національним законодавством процедури для приєднання до Договору й офіційно стає членом НАТО, після того як передасть акт про приєднання до Державного департаменту США.
Однак проблема України в тому, що всі ці етапи — лише останні кілька метрів запропонованого мосту, дістатися яких — непросте завдання, що вже перетворилися для України на «Ігри нескорених». Ускладнює ситуацію те, що для України НАТО вигадує замінники запрошення на ходу, лавіруючи між екзистенційною загрозою Європі, з одного боку, і бажанням уникнути прямого протистояння з Росією, з іншого.
Нині вже важко виправдовувати відсутність запрошення до НАТО невідповідністю його стандартам, зважаючи на бойовий досвід ЗСУ, які успішно стримують утричі потужнішого ворога, і багаторічну тісну співпрацю з Альянсом і досвід використання західного озброєння. Процес реформ в Україні проходить успішно, про що свідчить відкриття переговорів про вступ до ЄС після виконання вимог 2023 року.
З моменту створення 1949 року 12 країнами-засновниками склад НАТО розширився до 32 країн в результаті 10 хвиль розширення з 1952 по 2024 роки. І якщо ретельніше придивитись, вирішальними були не відповідність формальним критеріям, а геополітичні розрахунки.
Наразі ж скидається на те, що Альянс добудовуватиме секції мосту в обхід прямого шляху так довго, як потрібно, щоб дочекатися змінення геополітичної ситуації. Тобто коли Росія або демократизується і переорієнтується на Захід, тож не буде заперечувати проти вступу України в Альянс, або виснажиться настільки, що не становитиме загрози. Інші варіанти вимагатимуть від Альянсу неабиякої сміливості.
Тож чи стане Україні сил дочекатися запрошення за таких сценаріїв, і яким може виявитися для неї безпековий міст?
Різновиди мостів до НАТО
Понтонний міст
Цей тип мосту дає змогу швидко звести переправу, що особливо корисно в надзвичайних ситуаціях.
У травні 2022 року Фінляндія та Швеція оголосили про наміри вступити до НАТО у відповідь на російське вторгнення до України. Після участі в саміті НАТО в Мадриді у червні обидві країни завершили переговори про вступ у штаб-квартирі НАТО в Брюсселі 4 липня, а вже наступного дня союзники підписали Протоколи про вступ цих країн. Й хоча ратифікація трохи затяглася, зокрема через Туреччину та Угорщину, Фінляндія офіційно приєдналася до Північноатлантичного договору 4 квітня 2023 року, а Швеція — 7 березня 2024 року
Такий сценарій, що упереджує агресію, для України вже неактуальний, але досвід останнього розширення дасть змогу Україні набути членство за прискореною процедурою без ПДЧ. Ще може стати в пригоді інший прецедент. Входження до Альянсу Німеччини 1955 року, частина якої була окупована.
Після закінчення цієї фази війни НАТО мало б запросити Україну в географічних кордонах підконтрольних українському урядові територій, але не визнаючи окупацію решти територій законною, щоб попередити наступний етап агресії. Реалістичним такий сценарій міг би бути за умови початку процесів розпаду РФ або глибинної економічної кризи, на які можливо тільки сподіватись, але не розраховувати. Ще теоретичним варіантом є використання моменту після капітуляції РФ у третій світовій, але її початок може стати останнім конфліктом в історії людства без переможців.
Балковий міст
Це найпростіший вид мостів, де балкою може бути дерев’яна дошка, перекинута через калюжу, чи то бетонні або сталеві балки для сучасних мостів, як-от пішохідно-велосипедний міст через Володимирський узвіз у Києві або найдовший у світі (38-кілометровий) балковий міст Понтшартрейн у Луїзіані, США.
Навпростець до НАТО увійшли Греція, Туреччина й Іспанія. Запрошення Греції та Туреччини до НАТО 1952 року насамперед було зумовлене їх стратегічним розташуванням: першої — у Південній Європі, другої — на перехресті Європи й Азії, поряд з СРСР. У період холодної війни їхнє членство розглядалося як ключове для стримування радянської експансії в Середземномор’ї та Балканському регіоні, укріплення південно-східного флангу НАТО й забезпечення присутності в Чорномор’ї.
Іспанія була запрошена до НАТО 1982 року після демократичних перетворень по смерті диктатора Франсіско Франко. Вступ Іспанії був частиною загального процесу інтеграції країни до Західної Європи й надав НАТО додаткові бази у Середземноморському регіоні.
Запрошення, отримані на тлі антикомуністичних, проамериканських чи продемократичних настоїв у цих країнах, були стратегічними рішеннями для зміцнення оборонної позиції Альянсу та розширення його впливу протягом епохи холодної війни, які, проте, не загрожували початком конфлікту з СРСР.
Падіння Берлінської стіни у листопаді 1989 року, що символізувало завершення епохи холодної війни, стало передвісником розпуску Варшавського договору й розпаду Радянського Союзу. Об’єднання Німеччини в жовтні 1990 року призвело до приєднання східних територій до Альянсу. Саме слабкість СРСР, а потім РФ відкрило вікно можливостей для цього й подальшого розширення.
На підставі результатів Дослідження щодо розширення 1995 року Альянс запросив Чехію, Угорщину й Польщу розпочати переговори про вступ на Мадридському саміті НАТО 1997 року. Ці три країни, колишні члени Варшавського договору, заявили про свої наміри щодо вступу ще 1991 року, а набули членства вісім років по тому. Цьому сприяла позиція США щодо упередження можливого безпекового вакууму в Центральній Європі, а також Перша чеченська війна, що спонукала країни в полі російських інтересів пришвидшити поступ до НАТО.
На початку 1990-х років частина політичних аналітиків була не впевнена в перевагах розширення, зважаючи на зростання витрат, можливий негативний вплив на відносини з Росією та відсутність реальної загрози з її боку. РФ не мала достатньо ресурсів для серйозної опозиції діям НАТО. Її реальний ВВП став зростати лише з 2003 року, пожвавлений зростанням цін на нафту в кінці 2000-х.
Тож вступ цих країн не загрожував прямим протистоянням з РФ і не ніс таких загроз, як запрошення України.
Арковий міст
Такий міст — кам’яна класика, хоча нині мова може йти про металоконструкції. Це більш елегантне рішення, ніж балкові мости, адже арка — конструкція, яка може підтримувати сама себе. Наприклад, мальовничий Понте-Веккйо, 95-метровий кам’яний міст з трьома арками в місті Флоренція, або ж сучасний майже кілометровий арковий міст через ріку Янцзи.
У квітні 1999 року на Вашингтонському саміті Альянсу ввели механізм ПДЧ для підготовлення країн, що прагнуть до членства в НАТО, зважаючи на досвід, набутий під час попередньої хвилі розширення.
ПДЧ сприяли підготовленню до вступу семи країн — Болгарії, Естонії, Латвії, Литви, Румунії, Словаччини та Словенії, які почали свій шлях 2002 року і стали членами НАТО вже 2004-го. Також плани мали Албанія та Хорватія, які приєдналися у квітні 2009 року. Чорногорія отримала план 2009 року, а стала членом Альянсу 2017-го. Республіка Північна Македонія, що стала членом НАТО 2020 року, отримала ПДЧ 1999 року. З 2010 року виконує ПДЧ Боснія і Герцеговина.
На знаковому для України саміті НАТО 2008 року в наданні ПДЧ їй відмовили, а вже після повномасштабного вторгнення Україна підписала заявку на вступ у НАТО за пришвидшеною процедурою без ПДЧ. Тут думки експертів розділились, адже, з одного боку, були сподівання на сміливість партнерів, що дасть змогу Україні встрибнути в Альянс, з іншого боку, вже зрозуміло, що пришвидшення процесу вступу все одно не буде через геополітичні розрахунки, а відсутність конкретних вимог, щоб оцінити готовність країни до членства, розширює можливості для політичних маневрів.
Підвісний міст
Сучасні мости такого типу — інженерні дива, адже їх можна робити довгими без встановлення додаткових опор. Їх цінують за гнучкість, яка дає їм змогу витримувати сильні навантаження. Найвідомішим прикладом є міст «Золота Брама» в Сан-Франциско. Але перші підвісні мости робили з мотузок і дерев’яшок, як-от міст Хусаїні в Пакистані, що справляє незабутнє враження на сміливців, які наважуються його перетнути.
Шлях України нагадує подорож саме таким мостом: довго, моторошно й невідомо, чи вдасться дістатись його кінця.
Україна встановила офіційні відносини з НАТО 1992 року, приєднавшись до Ради північноатлантичного співробітництва, пізніше перейменованої на Раду євроатлантичного партнерства, і програми «Партнерство заради миру» 1994 року. Того ж року схвалили першу Індивідуальну програму партнерства між Україною і НАТО. Пізніше Україна призначила своїх перших офіцерів зв’язку до штаб-квартири НАТО.
1997 року на Мадридському саміті НАТО сторони підписали «Хартію про особливе партнерство НАТО та України», на основі якої створено Комісію Україна — НАТО (КУН) як основний орган розвитку відносин між сторонами. Раніше того ж року у Києві з’явився Центр інформації та документації НАТО, який серед іншого провадив просвітницьку діяльність серед населення з метою подолання стереотипів часів холодної війни, а в штаб-квартирі НАТО відкрили Місію України при НАТО, одне з перших представництв держав — не членів. 1999 року відкрили Офіс зв’язку НАТО в Україні для розвитку політичного діалогу й практичного співробітництва.
2002 року, напередодні хвилі розширення Альянсу на Схід, Рада національної безпеки та оборони України ухвалила Державну стратегію України щодо НАТО, у якій передбачався відхід від політики позаблоковості й початок процесу отримання повноцінного членства.
Того ж року ухвалили План дій НАТО — Україна та започаткували розроблення щорічних Цільових планів Україна — НАТО. Через два роки Верховна Рада України ратифікувала Меморандум про взаєморозуміння щодо забезпечення підтримки операцій НАТО з боку України, запрацювала Спільна робоча група Україна — НАТО з оборонно-технічного співробітництва.
2005 року у Вільнюсі пройшло засідання комісії Україна — НАТО, яке ознаменувало початок Інтенсифікованого діалогу з НАТО, який охоплюватиме питання членства та програми широкомасштабних реформ.
Тоді ж парламентські вибори 2006 року, на яких перемогли проросійські сили, призвели до сповільнення курсу на НАТО. Проте 2008 року всупереч позиції Партії регіонів Україна направила лист з проханням приєднати її до Плану дій щодо членства в НАТО. Однак на сумнозвісному саміті в Бухаресті обмежилися заявами про можливість набуття членства в майбутньому. Президент Ющенко сказав, що Україна зробила все, що мала зробити, і це питання політичної волі країн НАТО. Пізніше того ж року введено практичний механізм реалізації реформ — Річні національні програми, виконання яких щорічно оцінюватиметься союзниками, фактично замінник ПДЧ.
Під час президентства Віктора Януковича 2010 року продовжується співпраця з НАТО, але без наміру набуття членства. Паралельно поглиблюється стратегічне партнерство з Росією.
Після Революції гідності 2014 року Верховна Рада скасувала позаблоковий статус України, посилюється співпраця з метою наближення до стандартів НАТО, проводяться спільні навчання, однак уже тоді Альянс окреслив червоні лінії в співпраці через дії РФ, наприклад щодо постачання певних типів озброєнь чи запрошення до НАТО. 2016 року набула чинності Угода між Урядом України та Організацією Північноатлантичного договору про статус Представництва НАТО в Україні, а на Варшавському саміті запроваджено Платформу Україна — НАТО з протидії гібридній війні. 2019 року український Парламент затвердив поправки до Конституції, закріпивши євроатлантичний і європейський курс України, яка підтвердила намір отримати ПДЧ.
Наступного року Україна доєдналася до Партнерства розширених можливостей НАТО, посиливши військово-політичний діалог і розширивши доступ до програм взаємосумісності й навчань. На саміті 2021 року прозвучали звичні гучні політичні заяви про майбутнє України в Альянсі, попри позицію РФ, але без конкретних умов і термінів вступу.
Перші місяці після почату повномасштабного вторгнення продемонстрували неготовність Альянсу на той момент робити сміливі кроки для допомоги Україні, зокрема щодо закриття неба, термінової передачі винищувачів і серйозних видів озброєння. 25 березня 2022 року Єнс Столтенберґ сказав Euronews, що Альянс допомагає «наскільки може».
Восени 2022 року Україна передала заявку на пришвидшений вступ до НАТО, але в Альянсі все ще не було консенсусу щодо запрошення України, а набуття членства стали пов’язувати з перемогою у війні. На доволі емоційному Вільнюському саміті НАТО 2023 року оголосили про створення Ради Україна — НАТО й можливість вступу України без ПДЧ, «коли держави-члени погодяться і будуть виконані умови». На відміну від попередньої Комісії, новий формат Ради дає змогу Україні засідати як рівноправний учасник разом з усіма державами — членами НАТО.
На саміті НАТО 2024 року питання запрошення навіть не порушували, обмежившись ще одним чітким сигналом Путіну в декларації: «Ми будемо й далі підтримувати (Україну) на її незворотному шляху до повної євроатлантичної інтеграції, що включає членство в НАТО». Однак схвалено угоду The Ukraine Compact, що розвиває архітектуру безпеки, та оголошено про створення місії НАТО NSATU зі штаб-квартирою в Німеччині для координації допомоги від партнерів у довгостроковій перспективі. Очікується якісна та кількісна зміна натівської присутності в Києві. Зміниться керівник Представництва НАТО в Україні та його статус: на спеціального представника Генерального секретаря НАТО. До того ж протягом 2024 року Україна підписала 22 двосторонні угоди про співпрацю в секторі безпеки із західними партнерами.
Звичайно, не варто недооцінювати внесок НАТО в розбудову безпекового сектору України. Але, як порівняти з досить передбачуваним шляхом «Партнерство заради миру — (ПДЧ) — запрошення — членство», яким з 1994 року пройшли 14 країн, скидається на те, що Альянс натягує нові й нові троси, які дадуть змогу Україні вижити, синхронізуватися з НАТО, але фактично є підміною запрошення, яке Україна отримає лише за умови відкриття геополітичного вікна можливостей, характер якого нині навіть важко передбачит
Таке бачення відбивається в нещодавній заяві президента Байдена: «Мир виглядає як гарантування того, що Росія ніколи, ніколи, ніколи, ніколи, ніколи не окупує Україну… І це не означає (членства України в) НАТО. Це означає, що ми маємо з ними такі ж відносини, як і з іншими країнами, куди ми постачаємо зброю, щоб вони могли захистити себе в майбутньому».
Рішення цьогорічного саміту у Вашингтоні, що в разі наступного збройного нападу Росії на Україну після завершення поточних військових дій планується «швидко й колективно зібратися на найвищому рівні, щоб визначити відповідні наступні кроки щодо підтримки України, коли вона здійснюватиме своє право на самооборону, як закріплено в статті 51 Статуту ООН», демонструє реальну неготовність розширити гарантії безпеки на Україну.
Однак протягом років НАТО системно працює над посиленням обороноздатності України. Після Варшавського саміту НАТО 2016 року практичну підтримку закріплено у форматі Комплексної програми допомоги (КПД). На Мадридському саміті 2022 року КПД поглибили, а наступного року на Вільнюському саміті перетворили КПД на багаторічну програму допомоги, щоб сприяти переходу до цілковитої оперативної сумісності з НАТО.
За інформацією Європейської правди, очільник МЗС Литви Ґабріелюс Ландсберґіс у кулуарах саміту визнав, що поява «мосту до членства» мала прикрити те, що в НАТО не було кращих робочих ініціатив. «Ситуація склалася так, що ми мали сказати Україні хоч щось — так з’явився той міст».