Але однозначної думки щодо того, чи потрібна Україні така структура, немає. З головою ГО «Юридична сотня» Лесею Василенко Тиждень поговорив про основні «за» і «проти» створення Міністерства у справах ветеранів.
Як на законодавчому рівні нині визначено статус ветеранів?
— Є визначення в Законі України «Про статус ветеранів війни, гарантії соціального захисту». Відповідно до цього документа під зазначену категорію підпадають особи, які мають статус інваліда війни, учасника бойових дій, члена сім’ї загиблого, учасника війни. Тобто це і люди, які брали участь у Другій світовій, у ліквідації чорнобильської катастрофи, у подіях на Майдані. Закон недосконалий, від 1993 року він не раз доповнювався все новими й новими категоріями, які сьогодні прийнято називати ветеранами.
За нормальних обставин ветеранами вважаються люди, які бодай один день брали участь у бойових діях або які служили в збройних силах та були звільнені з почестями й подякою за гідну службу. Такі визначення містяться в законах США, Канади, Великої Британії. Але головне те, що йдеться про людей, які захищали свою державу та інтереси співгромадян.
Натомість наші закони дозволяють мати статус ветерана особам, які, навпаки, працювали проти України й робили все, щоб української державності не було. У законі такий статус досі передбачений для більшовиків і працівників НКВД.
Читайте також: Як звільнити бранців Кремля
Чому так важливо дбати про ветеранів?
— Ветерани — це одна з основ національної безпеки та оборони. Саме від ставлення до ветеранів залежать престиж військової служби та якість особового складу армії. Сильне військо може бути лише в країні, де суспільство поважає тих, хто бере до рук зброю, щоб захистити свій народ, а держава дбає про тих, хто боронив державу в минулому, і тих, хто робить це зараз.
Ветеран — амбасадор армії. Тому питання ветеранів — це передусім питання суспільної довіри до держави, її спроможності забезпечити гідне ставлення до тих, хто віддав заради неї найдорожче — своє життя та здоров’я.
На сьогодні в Україні понад 1,4 млн ветеранів, із них 350 тис. з’явилося протягом останніх чотирьох років. Це майже 4% всього населення, які мають право на особливу увагу та ставлення як від держави, так і від суспільства.
Але ветерани не є соціальною категорією в класичному розумінні. Це люди здебільшого в працездатному стані та віці, які не перебувають у скрутних життєвих обставинах і при цьому здобули унікальний досвід. Відповідно це аж ніяк не соціальний тягар для держави, а надзвичайне надбання.
Дуже влучна фраза прозвучала на конференції ВЕТС, яку я нещодавно мала честь організовувати в Києві: «Ветеран — це людина, яка, відслуживши в армії, далі шукає можливості служити суспільству в цивільному житті». Насправді так і є. Я знаю не один приклад, коли після війни люди створювали громадські організації чи навіть бізнес, який крім того, що дає прибуток, ще й соціальні проблеми вирішує.
Якщо держава навчиться правильно інвестувати у ветеранів, вона дуже швидко побачить, як накопичуватимуться соціальні відсотки та утворюватиметься новий капітал. Просто потрібно на питання ветеранів почати дивитися трохи з іншого боку.
Читайте також: Чи має Україна ознаки failed state
Як зараз урегульоване питання соціальної підтримки ветеранів?
— Питання ветеранів належить до компетенції Міністерства соціальної політики України. Саме це відомство мало б формувати відповідну політику держави. При ньому утворена та діє Державна служба у справах ветеранів війни та учасників АТО, яка є основним органом, уповноваженим реалізовувати політику та надавати послуги ветеранам.
Але насправді жодної чітко визначеної політики чи стратегії немає, а відповідно й забезпечення соціальною підтримкою та послугами залишається доволі хаотичним і фрагментованим процесом.
У нас є вісім бюджетних програм, спрямованих на забезпечення потреб ветеранів АТО, і понад 40 пільг, зафіксованих переважно в Законі «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», якими можуть користуватися й решта ветеранів. Але, щоб отримати обіцяне законом, людині треба потрудитися: за адміністрування цих пільг відповідальні 22 різних міністерства та відомства.
Як працює Держслужба у справах ветеранів війни та учасників АТО?
— Держслужба створена 2014 року. У ній понад 100 працівників включно з представниками на місцях. У принципі, якби ця структура була хоч трохи самостійнішою й мала право формувати державну політику щодо ветеранів, окреме міністерство було б не потрібне. Але, перебуваючи в підпорядкуванні міністра соціальної політики, вона робить лише те, що їй скажуть. Усі напрацювання Держслужби проходять через Мінсоцполітики й часто там і залишаються. Якщо міністр не бажає виносити пропозиції на розгляд Кабміну, то всі рекомендації осідають у шухлядах. Така доля, наприклад, розробленої ще 2015 року системи електронного адміністрування послуг.
Можливість формувати політику та впливати на неї мають лише центральні органи виконавчої влади, у нашому випадку те саме Міністерство соціальної політики України, на плечах якого ще 26 пільгових категорій, Пенсійний фонд і Служба зайнятості. Як думаєте, кому міністр віддає перевагу: 1,4 млн ветеранів чи 12 млн пенсіонерів?
Читайте також: Початок ООС. Силовий ребрендінг
А чому Міністерство оборони та інші силові структури не мають обов’язку дбати про ветеранів?
— Вони займаються ветеранами служби — це люди, у яких 25 і більше років вислуги. А ті, хто був мобілізований і прослужив рік, або пішов додому після п’яти років на контракті, або служив кілька років у далекому Афганістані, силовиків не цікавлять. У цьому сенсі Міністерство оборони можна порівняти з приватним підприємством, яке, якщо працівник вирішив змінити роботу, просто прощається з ним і далі не цікавиться його долею, нічим не допомагає.
Це, до речі, проблема не лише України. У тих самих Сполучених Штатах, на які ми орієнтуємося в усіх військово-ветеранських справах, те саме. У Пентагоні чітка позиція: армія повинна воювати, а рихтуванням ушкоджених колишніх нехай займається Міністерство ветеранів. Це при тому, що в США, як і в багатьох інших країнах НАТО, діють програми перехідного періоду (transition programs). Тобто передбачені обов’язкові заходи для підготовки військових до звільнення в запас. Людина, яка вирішила звільнитися зі служби, має пройти медичну діагностику, психологічний скринінг, низку тренінгів і лекцій щодо варіантів соціальної підтримки та професійної адаптації в мирному житті. Усе це відбувається, коли вона ще перебуває в статусі військовослужбовця й отримує грошове забезпечення.
Фахівці НАТО розробили подібну систему й для України. Залишилося адаптувати її під умови воєнного стану та домогтися політичної волі Міністерства оборони, щоб забезпечити її повноцінну імплементацію. Оскільки це малоймовірно, весь тягар адаптації до мирного життя людей, які пройшли війну, ляже на Міністерство у справах ветеранів.
А яка ситуація в регіонах, на місцевому та районному рівнях?
— Зазвичай в обласних центрах ситуація сприятливіша. Люди активніші й відповідно вдається домагатися виділення більших бюджетів на місцеві програми соціального захисту. Приблизно те саме і в містах, де є бюджетоутворюючі підприємства.
Але в кожній області все по-різному. Навіть у межах одного регіону на рівні районів та сіл по-різному. Десь дають статуси та пільги добровольцям, навіть тим, хто з Добровольчого українського корпусу та Організації українських націоналістів, а десь про це й чути не хочуть. Десь покривають 100% витрат на комунальні платежі, а десь дають вказівки спеціально неправильно проводити розрахунки компенсацій. І соціальна напруженість через це лише зростає. Бо ветеран із села Калинівка Житомирської області не розуміє, чому його бойовий побратим із села Калинівка на Вінниччині отримав і виплати, і дрова на всю зиму, а ще путівку в санаторій, а він — ні.
Читайте також: Головні виклики. Покладатися на себе
Дуже багато досі роблять волонтери. Чи не доцільно було б систематизувати ці зусилля та скоординувати їх із державними?
— Ветеранські та волонтерські організації разом із донорами, аналітичними центрами та університетами мають напрацьовувати масив необхідних рішень. І волонтерам, і державі треба зрозуміти, що самотужки жоден із них ефективно існувати не зможе. Америка та Європа давно зрозуміли цінність партнерства (повноцінного, а не формального) між державою та громадськістю. Тоді як в Україні цей напрям досі в зародковому стані: партнерства як такого ще немає, а ті контакти й зв’язки, які вдалося встановити, поки що доволі крихкі й можуть розсипатися будь-якої миті. Є недовіра одних і підозра інших, а це не сприяє співпраці.
Якщо підсумувати, то в питанні ветеранів у нас хаос, брак інформації та суцільна безвідповідальність. А контролю за хаосом немає і бути не може. Бо тим самим волонтерам і громадськості не під силу контролювати всі державні установи. Немає жодної структури, до якої можна звернутися по допомогу, жодної структури, куди можна прийти й отримати відповіді, жодного «єдиного вікна». Волонтери разом із ветеранами, яким потрібна допомога, стають не чим іншим, як тенісним м’ячиком, який одне міністерство перекидає на інше.
За роки роботи в «Юридичної сотні» назбиралося безліч історій. Ветеран відкриває закон, читає, збирає документи, приходить, а йому показують постанову КМУ з уточнювальними положеннями, а іноді навіть внутрішні положення якогось відомства й кажуть: переробляй. Поки він переробляє, закон уже змінили й відповідно змінили форму довідки. І знову треба все переробляти. Це не абстрактні фрази, а реальні історії цілих військових підрозділів, які тричі намагалися оформити посвідчення учасників бойових дій.
Щоб отримати квартиру, треба, скажімо, піти в ЖЕК, потім у соцзабез, для того бажано мати на руках посвідчення інваліда війни чи члена сім’ї загиблого, а це Медико-соціальна експертна комісія (МСЕК) або військкомат. А якщо немає довідки про безпосередню участь в АТО, то знову військкомат, військова частина й так далі. І кожен із цих органів наполягатиме, що не знає, що треба робити.
Читайте також: Законопроект про нацбезпеку: конкретні завдання, додаткові посади та складне питання контролю
Є, звісно, винятки з правил, коли працівники соціального захисту такі, що хоч до рани прикладай. Так, скажімо, у Львівському міському центрі допомоги учасникам бойових дій, який працює як комунальне підприємство, та в Дніпропетровській ОДА. Секрет їхнього успіху простий: там працюють волонтери, ветерани та члени їхніх сімей, тобто небайдужі люди.
Загалом виходить, що питання ветеранів жодному міністерству чи відомству не стоїть поперек горла й не є для нього пріоритетним. Кожен десь там щось робить: Адміністрація президента видає укази, Кабмін — постанови. Мало що з цього виконується, але звіти наші державні установи подають близькі до ідеальних і завжди дивуються, навіщо взагалі потрібні ті ненадійні громадські діячі та волонтери. Наприклад, згідно з аналізом «Юридичної сотні» виконання постанови КМУ 359-р «Про затвердження плану заходів щодо медичної, психологічної, професійної реабілітації та соціальної адаптації учасників АТО» реально виконано на 20% (тоді як прозвітовано про 90%). З Указу президента України № 150/2015 «Про додаткові заходи щодо соціального захисту учасників АТО» з 15 пунктів виконано лише 7. Минуло вже, між іншим, три роки.
Чим має займатися Міністерство у справах ветеранів?
— В Україні це Міністерство має з’явитися насамперед тому, що в країні повна неспроможність як розуміти потреби ветеранів, так і вирішувати їхні проблеми. Але обмежувати таку установу лише питанням соціального захисту — це помилка.
Міністерство має взяти на себе роль інтегратора та комунікатора. По суті держава повинна забезпечити платформу для взаємодії різних стейкхолдерів та їхньої співпраці в реалізації державної політики щодо ветеранів. Звісно, цю політику має розробляти саме Міністерство, але обов’язково за участі тих самих стейкхолдерів — ветеранів, громадських діячів, бізнесу.
Міністерство створюється не на один день чи на якийсь короткий період. В країні війна, яка триває й невідомо, скільки триватиме. Здебільшого учасники бойових дій цієї війни — це чоловіки віком від 25 до 45 років. А це означає, що років 40–50 мінімум питання ветеранів залишатиметься актуальним. А найбільш гостро воно постане саме у період завершення війни, демобілізації і роззброєння, коли «на гражданку» вимушено піде 300 тис. осіб. І не треба тішити себе ілюзіями, що солдати залишаться в армії. Щоб допомогти людям знайти себе в новій реальності, непогано було б сформувати опорні механізми.
Читайте також: Децентралізація: навчитися використовувати можливості
Для цього Міністерство повинно мати представництва по всій країні. І не суто формально, як зараз Служба у справах ветеранів, по 1–2 особи. А повноцінні офіси, які здатні були б працювати в тісній взаємодії з органами місцевого самоврядування, у тому числі коригуючи місцеві програми згідно з пріоритетам загальнодержавної політики стосовно ветеранів.
Якщо поглянути на речі реально, то створити команди міністерських представництв у кожній із 24 областей не вдасться, адже це роздує бюджет утримання самого Міністерства до рівня, який держава не потягне. Хоча саме така модель є найефективнішою.
З погляду оптимізації бюджету цілком можливо створити кластерні офіси, які працюватимуть на кілька областей. За географічним принципом країну можна поділити на шість регіонів із відповідними центрами обслуговування ветеранів. Кожен із них відповідатиме за чотири області. Саме так уже 1,5 року працює модель ГО «Юридична сотня». Головне в цьому варіанті — передбачити достатні фінансові й технічні умови для мобільності.
При кожному центрі може бути медико-реабілітаційний заклад. Зараз ветеранські госпіталі перебувають у подвійному підпорядкуванні — до Міністерства охорони здоров’я та до місцевого самоврядування. Питання можливості переходу деяких із них під відповідальність Міністерства у справах ветеранів потребує подальшого аналізу.
Щодо кількісних показників. Кожен центр — це не менш ніж 18 осіб, серед яких мають бути як фахівці за напрямами, так і адміністративний персонал. Фінансування спрямовуватиметься також і на приміщення, і на техніку, і на комунальні платежі. Звісно, якщо говоримо про мобільність, то це або автомобіль і пальне, або компенсація за транспортні витрати.
Порівняльні розрахунки видатків по двох моделях реалізації розробленої в Києві стратегії на місцях поки що готуються. Хтозна, може, буде вигідніше мати представництва в кожній області й на рівні районів.
А чому так довго тривають розрахунки? Це мало би бути першим кроком при розробці моделі Міністерства, чи не так?
— Уся проблема в цифрах. До речі, ще одним завданням для нової установи є облік ветеранів.
У нас є реєстр, який веде Служба у справа ветеранів. Та він лише по учасниках бойових дій в АТО, ну й ООС. У Міністерстві соціальної політики є ЄДАРП — Єдиний державний автоматизований реєстр пільговиків, у якому зафіксовано всіх інших ветеранів, учасників бойових дій, інвалідів війни, членів сімей загиблих. У мінсоцівському реєстрі ці групи змішані з іншими пільговими категоріями. За такого фрагментованого обліку даних неможливо оперативно проаналізувати інформацію та грамотно сформувати бюджетні запити.
Єдиний реєстр усіх ветеранів має стати одним із перших пріоритетів Міністерства. Цей проект закладе загалом основу майбутній діяльності структури. Крім того, утворення зведеного реєстру — єдиний шанс бодай якось переглянути та провести верифікацію статусу учасника бойових дій та інших ветеранських статусів.
Повністю позбутися фейкових УБД не вдасться. Навіть у розвинених країнах передбачають можливість, що від 4% до 6% ветеранів можуть бути особи, які ні до війни, ні до армії безпосереднього стосунку не мають. Чому так? Бо державі дешевше закрити очі на пільгових «зайців», ніж оплачувати процес регулярних перевірок, який нерідко в 90% випадків позбавляє статусів справжніх воїнів. Нам також варто задуматися над цим.
Читайте також :Сергій Стерненко: «Небайдужі громадяни тягнуть на собі величезний шмат роботи, яку повинні виконувати державні органи»
Водночас при первинному наповненні нового реєстру виникне можливість для перевірки осіб, які мають статуси або посвідчення та отримують пільги. Очевидно, що зникне певний відсоток «мертвих душ» при переоформленні посвідчень на електронні картки. Опитування для визначення потреб також допоможуть надалі відсіяти соціальних паразитів. Грамотно складені анкети для визначення соціального й матеріального становища певної особи зможуть дати розуміння стратегії, яку потрібно виробити державі, й орієнтирів для суспільства загалом. Тільки такими методами реально буде забезпечити адресну допомогу та збільшити ефективність державних програм.
Оптимізувати користь від реєстру ветеранів можна шляхом запровадження персональних електронних кабінетів. Обов’язок актуалізувати інформацію в реєстрі потрібно покладати на саму особу, яка має відповідний статус і право на пільги. Інформація в такому реєстрі підтверджується відсканованими та завантаженими документами, які в разі потреби завжди зможуть перевірити компетентні органи.
Такий підхід дасть змогу зекономити і людський ресурс, і час, і кошти для ведення реєстру. При цьому інформація з нього лишатиметься актуальною та придатною для використання з метою стратегічного планування.
Перехід на електронні посвідчення забезпечить остаточну автоматизацію процесу. Картка «е-ветеран» сприятиме обліку наданих державою послуг та осіб, які їх отримали. А отримані дані — основа для розуміння того, що реально є затребуваним, аналізу причин цих потреб та пошуку ресурсу для їх забезпечення.
Автоматизація — це мрія. Але контакту з людьми все одно не уникнути. Чи є ідеї щодо персоналій, які керуватимуть Мінветеранів?
— Я на перше місце завжди ставлю команду. Колектив сильних фахівців та відданих справі людей, до яких є довіра суспільства, — це запорука успіху будь-якої організації. Згідно з прикладом інших країн, де є міністерства у справах ветеранів, принаймні частина їх працівників має бути з числа самих ветеранів. Основа надання послуг — принцип «рівний — рівному», бо найкраще зрозуміє ветерана лише інший ветеран. В Україні цей варіант уже відпрацювало чимало громадських організацій, які надають допомогу колишнім бійцям: «Побратими», «Центр зайнятості вільних людей» та інші. Держава може сміливо наслідувати такі приклади.
Керівник відомства, майбутній міністр — це особа, яка має позитивно сприйматися різними ветеранськими групами та виступати об’єднуючим фактором і для афганців, і для атовців, і для ветеранів Другої світової. Кандидат на посаду повинен також відповідати кваліфікаційним вимогам і мати здібності до перемовин та спілкування, довіру міжнародних партнерів і донорів. Це своєрідний інтегратор та комунікатор із вираженим задатками менеджера й дипломата.
Читайте також: Донбас після війни. Бачення правозахисників
Саме від міністра залежить, наскільки очолювана ним установа буде відкритою та зрозумілою для самих ветеранів. Принципом роботи і керівника, і структури має стати лозунг «Найпрозоріше і найвідкритіше міністерство».
Від першого міністра залежатиме передусім основа й механізм, які буде закладено на наступні роки. Перший очільник відповідатиме за цілу низку адміністративних нюансів: від реєстрації в Мін’юсті, прописування положення, структури — до пошуку приміщення та набору перших кадрів. Це при тому, що роботу по суті ніхто не відміняв: розробка політик, опрацювання можливостей для втілення програм, розбудова структури на місцях… Складається так, що кандидат має бути трудоголіком, доволі добре обізнаним із системою державного управління та з дуже високими моральними якостями.
Що може стати на заваді утворенню Міністерства?
— Нарешті, до того, як установа почне працювати, мають бути отримані відповіді на низку питань, яких поки що немає. А саме:
Які категорії населення обслуговуватиме міністерство? Це тільки ветерани бойових дій, інваліди війни, їхні родини та сім’ї загиблих чи сюди додадуться ще учасники війни, діти війни, жертви нацистських репресій? Як щодо ветеранів військової служби? Визначитися із категоріями — це ключове завдання, що допоможе зрозуміти кількість і групи громадян, яких представлятиме Міністерство та які функції йому доведеться при цьому виконувати. Від цього залежить і його бюджет, і кадрове забезпечення. Однозначно, сюди не варто включати всі категорії із Закону про ветеранів, тому що в ньому є і Чорнобиль, і Майдан, і низка інших соціальних явищ, які не є бойовими діями як такими. Рішення: прийняти новий закон про статус захисника України, у якому буде визначено ветеранські статуси.
Які конкретно функції 22 відомств забере на себе Міністерство? Це залежить від категорій, які установа обслуговуватиме, а ще від функціонального аналізу того, що держава передбачає для ветеранів і наскільки ці послуги використовуються. Цей аналіз тісно переплітається із запровадженням єдиного реєстру ветеранів та його наповненням.
Скільки грошей буде виділено на Міністерство? Улюблене всіма й украй важливе питання. Однак остаточні витрати можна буде обрахувати, коли стануть зрозумілими категорії та функції установи. Вочевидь, на цьому етапі потрібна буде активна співпраця із Міністерством фінансів. Чудово було б залучити до цього також міжнародні консалтингові компанії та найбільших системних донорів. Однозначно, що не всі потреби зможе покрити національний бюджет, особливо на першому етапі.
Структура і штатний розклад — вони залежать від усіх попередніх пунктів. Але перелік посад однозначно не варто створювати шляхом простого копіпасту з моделі інших міністерств. За умов проведення функціонального аналізу структура буде сформована максимально ефективна й оптимальна. Не потрібно повторювати помилок інших державних органів, в яких працює купа людей за мізерні зарплати, але все одно «працювати нікому».
Потрібно розуміти, що в перші три місяці діяльності Міністерство — це практично міністр і його заступники, можливо, ще патронатна служба (до десяти осіб). Поки не буде обрано держсекретаря штат установи формуватися не може. Тому при Міністерстві чи паралельно з ним має працювати структура на його підтримку. Сьогодні це може бути проектний офіс, який уже склався й функціонує на базі ГО «Юридична сотня». Фактично це команда фахівців із різних сфер та організацій, які координують робочі групи при Комітеті Верховної Ради у справах ветеранів і структурують матеріали для розуміння суспільної вимоги до нового Міністерства у справах ветеранів.
На його прикладі повинна бути вироблена нова культура взаємодії, побудована на відкритості, регулярній комунікації, прозорості й довірі. Та категорія населення, яку репрезентує Міністерство, на менше не погодиться. Серед цієї групи критична маса свідомих громадян із загостреним почуттям справедливості.
Міністерство у справах ветеранів — це шанс створити працюючу державну структуру, яка стане моделлю для інших. Сучасне міністерство на сучасних принципах і підходах, яке, у тому числі, сприятиме зміні культури суспільства в ставленні до ветеранів та взаємодії з ними. Яке водночас змінить сприйняття ветеранами своєї ролі й можливостей поза армією. Це перехід від моделі споживацької та сприйняття ветеранів як частини соціальних утриманців, що стоять у черзі за пільгами, до моделі інтеграції ветеранів у соціум шляхом посилення їхніх спроможностей як лідерів спільнот і громад, рушійної сили змін.
—————-
Леся Василенко народилася 1987 року в Києві. У 2010-му закінчила Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Інститут міжнародних відносин. У 2010–2011-му здобула ступінь LLM в Університетському коледжі Лондона. У 2005–2008-му — помічник юриста, консультант Української іноземної юридичної колегії. У 2008–2009-му — консультант компанії Triangle Consulting. У 2011–2013-му — юрист компанії «Бі. Сі. Томс енд Ко». У 2013-му — головний спеціаліст відділу Державного агентства земельних ресурсів України. У 2013–2016-му — засновник і партнер компанії «Кей Сі Джі Інвестмент Консалтинг». У 2014-му — помічник голови Комісії з розслідування та попередження порушень прав людини в Україні. 2014 рік і до сьогодні — засновник і голова ГО «Всеукраїнська правозахисна організація «Юридична сотня». З 2015-го — член міжвідомчої Комісії з питань розгляду матеріалів про надання статусу учасника бойових дій особам, які брали участь в АТО. З 2016-го — співголова Ради волонтерів при Міністерстві оборони України.